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在我们面前有两幅图景：一个是我们的物质财富迅速积累，居民储蓄和外汇储备以两位数的速度增加，90％以上产品的生产能力处于过剩状态，资本充足，劳动力具有无限供给的潜力。另一个是8亿农民无缘享受财政提供的公共产品，大约1亿多城市就业人口没有加入基本的社会保障，大约1．5亿进城农民处于所谓的流动状态，有几百万适龄儿童失学，有相当多的家庭因病而贫，还有更为庞大的群体对未来缺少信心，没有基本的稳定感。把这两幅图景放在一起，最直接的启示就是社会财富分配机制存在重大缺陷。
财富分配机制的缺陷主要源于国家财力不足。衡量国家财力的一个重要指标是财政收入占ＧＤＰ的比重。
过去25年，这个指标走了一个标准的Ｕ形，在1980年代初期财政收入占ＧＤＰ比重从高位开始下降，到90年代中期进入底部，然后从1990年代后期开始回升，进入2000年以后，回升速度加快。与此相同，国家财政提供公共产品和社会保障的水平也走了一个Ｕ形，1990年代中期是低谷，大量的公共产品如教育、卫生、文化等被市场化，社会保障制度如养老、医疗、失业等极不健全，社会成员对未来普遍缺少稳定预期，社会弥漫着广泛的焦躁和不安情绪。到1990年代后期尤其是进入2000年以后，国家财政对公共产品和社会保障的投入能力开始回升，现在正处在Ｕ形的迅速上升期。也正是在这个背景下，十六届三中会以后财政更多地加大对″三农″的投入，增加公共性支出，加快社会保障制度的建设。这些都是建设社会主义和谐社会的重要举措。
这里有一个更加积极的主张：就是利用财政能力迅速提高的契机，全面解决公共产品不足和社会保障缺乏的问题。它具体包括三方面内容。一是制定财政收入增长计划，迅速提高财政收入占ＧＤＰ的比重。用三年时间也就是到2008年，把财政收入占ＧＤＰ的比重提高到25％的水平，用十年时间也就是到2015年把这个比重提高到30％的水平。二是对现有支出结构进行适当调整，并确保70％以上新增加的财政收入，用于教育、公共卫生、养老、医疗、城市廉租屋建设等这些属于公共财政的内容上面。也就是说，在支出策略方面以增量倾钭为主，以结构调整为辅。三是财政支出以社会成员为对象，基于正义与公平原则，打破地域和城乡界限，优先考虑低收入阶层和弱势群体的需求，对纳入财政支出范围的个人进行直接补贴。
假如这个方案可行并且得到实施，社会财富分配的缺陷就会得到根本性的扭转，中国从此会建立起良好的社会稳定和保障体系。
问题是这个方案可行吗？回答是肯定的。
第一，财政收入增长有保证。总的来看，在未来较长时期里，我国经济会保持快速增长，作为财政收入主要来源的税收，也会快速增加。在1990年代，国家税收的年平均增长率大约为17％，在过去5年里，尽管基数有了很大的提高，但税收仍然保持着高速增长的势头，年均增长率达到了20．96％。如果按照这个势头发展下去，即使在ＧＤＰ增长率为9％的情况下，同时不增加国债收入，只需到2007年，财政收入占ＧＤＰ的比重就会超过25％，这相当于1980年的水平；再过两年也就是到2009年，这个比重会超过30％。所以，提出2008年使财政收入占ＧＤＰ比重达到25％、2015年达到30％的想法，并不是激进的想法，它具有相当的现实可行性。
即使考虑到税收改革因素，上述方案仍可操作。这个方案的关键在第一阶段，也就今后三年25％的目标，第二阶段容易一些。因此，即使在短期内税收增长放慢，政府也可以考虑用发行社会保障债券的方式弥补。这是因为这个缺口并不大，发债数额有限，将来可以通过开征遗产税或者变卖部分国有资产的方式替换。
第二，财政支出调整有条件。2004年国家减少建设性国债发行数量，这是一个重要的转折，它意味着我国由市场配置投资的机制基本形成，政府作为单独的投资主体的作用下降。可预计今后一个时期，即使需要财政促进经济增长，其政策的作用点可能也不是直接投资，而是通过间接政策引导消费和投资。财政职能的这个变化，为它致力于建设公共财政体系、致力于完善社会保障制度提供了有利条件。同时，由于我国行政机构仍有很大的精简余地，这方面的增加支出压力不大，所以，也有利于财政支出向公共财政的倾斜。
确保新增财政支出的70％以上用于公共性支出，对于社会发展具有重大意义。如果能维持这样一个支出比例，同时财政收入比重又像我们预期的那样，那么，到2008年财政支出中对文教科卫、社会福利、三农等支出占财政总支出的比重，将会由现在的不足30％，上升为接近50％的水平。到2015年，这个比重会超过60％，从而实现向公共财政的转变。
第三，促进社会公平是财政政策的首要目标。在上述方案中有一个基本原则，就是增量支出的依据是社会正义和公平。从这个原则出发，优先支出的对象是低收入阶层和弱势群体。首先，在农村应当主要解决三大问题。一是老有所养的问题。由于大量农村青年进城，农村中家庭养老、土地养老的模式趋于解体，养老成为一个突出的问题。可以考虑对农村中60岁或者65岁以上老人直接补贴。二是病有所医的问题。针对农村中因病致贫比较普遍的现象，建立起大病救援机制。三是幼有所教的问题。在农村真正普及义务教育。虽然这三个问题只涉及农村人口的少数，但是若能解决好它们，就可以稳定8亿农民。其次，在城市中重点解决低保、廉租房、流动人口的社会保障及其子女的教育问题。
在现阶段，公共财政建设的内容是按照促进社会公平的原则，重点向低收入者和弱势群体倾斜。这样做，边际效果最大，能起到以点带面的作用，2008年以前可以重点做好这项工作。然后在这个基础上，进行更全面的公共财政建设。
我们注意到，随着积极财政的退出和税收的增长，财政收支比较宽余，政府转而执行中性的财政政策。同时，我们也看到在我国经济中确实具有全面解决公共产品和社会保障不足的潜力，这是历史赐予的重大机遇。如果把握得好，相信只需三年时间，社会局面定会蔚然一新，十年时间，社会就能达到比较和谐的治世状态。财政政策应当深入研究这一可能的历史机遇。
（作者单位：深圳发展银行北京分行）
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（ 责任编辑：胡立善 ）
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