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■中国国际工程咨询公司专家系列报道之二■黎晓
一、我国城市轨道交通现状及发展历程
自从1965年北京修建第一条地铁，40年来，我国内地已有北京、上海、广州、深圳、天津、长春、大连、武汉、重庆、南京10个城市陆续修建地铁及轻轨线路，目前建成投入运营及试运营共有18条线路，运营里程达到420公里。这些线路的修建为缓解城市交通拥堵状况起到了重要的作用。以北京第一条地铁为例，1971年北京地铁年客运量为828万人次，1995年年客运量达到5．58亿人次，占全市公交总量的14％。在此期间年客运量增长了67．4倍，平均年递增20％，平均每四年翻一番。
我国城市轨道交通发展虽然取得了比较大的进展，但也存在起伏波动的现象。上世纪80年代起，我国大城市交通需求发展很快，特别是1990年代开始，随着城镇化、城市机动化的进程，大城市交通普遍出现了交通拥堵的状况。为了应对日益突出的交通供需矛盾，许多大城市开始筹建城市轨道交通系统，形成城市轨道交通规划建设的“高潮”。在这一阶段，由于对城市轨道交通的认识比较片面，国内自主生产的系统设备短缺，大量关键设备需要进口，相应的前期规划研究不太落实，建设投资居高不下，城市财力面临巨大的压力。在这种形势下，为了避免财政困境，1995年国家暂停城市轨道交通项目的审批。直至1998年后，城市轨道交通的规划建设才重新启动。进入二十一世纪后，交通供需矛盾日益突出，城市轨道交通建设又进入了一个新的发展时期，“十五”期间全国共有十个城市建成轨道交通线路总计310公里，占目前国内已建成轨道交通总里程的73．8％。预计在未来10年间，国内将新建轨道交通线路超过1700公里，总投资6000多亿元。
二、从评估角度看轨道交通建设运营
由于城市轨道交通具有投资巨大、牵涉面广、社会效益显著的特点，一直以来受到国家主管部门的高度重视，国内几乎所有的城市轨道交通建设项目都需国家发改委报请国务院审批。也正因为如此，我公司受国家发改委的委托，对国内轨道交通建设项目进行评估，为国家决策提供技术支持，也掌握了大量第一手的材料。在评估过程中，我们也在思考：轨道交通建设对城市的发展所起到的作用毋庸置疑，但一条线路动辄上百亿的投资，一个城市同时修建两条、三条，甚至四条线路，城市财力是否能够承受？配套设施是否能够完善？轨道交通项目能否发挥预期效果？过快的建设速度是否会对可持续发展带来负面影响？基于此，我们感到轨道交通建设有以下问题需要解决：
1、树立轨道交通投资主体在土地储备及其综合开发上的主导权，改变社会效益流失现象。
从公共产品经济学角度来讲，轨道交通属于准公共产品，它的特点之一是既有一定公益性也有一定盈利性，因此需要政府给予经济、政策上的扶持。目前世界上除香港地铁外，绝大多数轨道交通项目均存在不同程度的亏损，需政府财政补贴。以北京为例，由于实行地铁月票及相关的福利政策，市政府每年需拿出上亿元资金对地铁公司进行补贴。而从广州地铁公司2004年年报看，在不计提折旧和财务费用的情况下，2004年首次实现收支平衡。然而其收入来源主要靠物业开发等多种经营收入，真正靠运营收入还难以实现收支平衡。
在这种情况下，更应做好前期规划工作，除做好线网规划外，对土地规划工作也应加强。即做好对轨道交通沿线土地控制工作，保证沿线土地开发收益回报项目自身。目前一些城市在编制城市轨道交通线网规划时，不重视与城市土地控制的衔接，造成两者相互脱节，缺乏联系，甚至是互相抵触的。许多城市轨道交通线路在实施时，沿线的土地已经规划他用，或已经批出，这样致使建造城市轨道交通所带来的土地增值往往直接给了土地开发商。
在评估中，我们发现一些地铁公司由于没有拿到政府赋予沿线土地开发的优惠政策，在工程设计中通过扩大车站、车辆段及车场面积争取少量的沿线土地开发。姑且不说这种做法对项目建设自身是否科学合理，单从物业开发看，由于这些用地多为车辆段、车场偏远地带，不利于吸引客源及商机，为今后的物业开发带来困难。当前，一些城市已开始由政府牵头，对轨道交通网络沿线土地开发从整体上规划控制，进行合理开发，这是一个好的现象。但有关部门在通盘考虑时，更应从地铁公司未来运营效益出发，在政策上对地铁公司予以倾斜，真正以法定程序实现轨道交通投资主体在土地储备及综合开发上的主导权地位。
2、量力而行建设轨道交通项目，保证资本金及运营补亏还贷的落实。
轨道交通投资巨大，一般以地下线路为主的地铁工程，平均每公里造价在4－5亿元间，高架线路工程的平均每公里造价在1．5－2．5亿元左右，一条轨道交通线路的建造往往都要上百亿元人民币，这还不包括偿还贷款以及运营亏损的补贴，对城市财政形成很大压力。为此，2003年，国务院专门以“国办发200381号”文件规定，申报建造地铁的城市应达到地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上等指标；申报建设轻轨的城市应达到地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上等指标。我们在评估中发现，一些城市建设轨道交通的积极性很高，然而在财政资金紧张的情况下，项目资本金往往不能落实，或大部分通过预期城市土地出让收益作为资本金，东北个别城市甚至直接划拨土地给地铁公司，让地铁公司土地运作自行筹资。然而土地运作为资金需要一个过程，往往滞后于建设进度，易造成拖欠建设单位施工款现象出现。一些城市对轨道交通项目只有建设的概念，缺少运营的理念，殊不知初期运营的亏损以及偿还银行贷款还需要大量资金。因此，项目建设越多，城市背的包袱越重。
3、慎言“规划引导型”模式，项目建设需与规划协调，避免因客流不足造成的资源浪费。
轨道交通线网中的线路按照功能可分为两类：一类是“客流追随型”（ＳＯＤ），以解决目前交通紧迫问题，符合现状最大客流为主；另一类叫“规划引导型”（ＴＯＤ），即目前客流不大，但可以引导土地发展导向，支持新区建设。判断轨道交通ＴＯＤ线路建设时机应主要研究以下几方面问题：1）新区内各建设项目实施进度；2）城市综合环境影响下，新区的土地价值变化速度以及吸引力变化规律；3）轨道交通沿线道路建设情况和交通服务水平变化规律；4）轨道交通运营体制和经营体制，以及在一定时间内企业的财务盈亏分析和城市财力的承受能力。其中“新区内各建设项目实施进度”和“轨道交通平行的道路建设情况和交通服务水平变化规律”两方面尤为重要。ＴＯＤ模式作用关键是确定建设时机，建设过早将形成巨大的浪费和运营负担，建设过晚也会影响沿线发展目标的实现。
我们在评估广州地铁四号线时，就遇到这样的问题。四号线是一条典型的规划引导型线路，作为广州市东翼沿珠江主河道发展带的轨道交通南北快速干线，线路串联了广州科学城、国际会展中心、广州生物岛、广州大学城、广州新城、南沙经济技术开发区、南沙新港区等新兴产业区，项目建设将引导城市向南部规划方向发展，带动沿线土地开发，促进规划中国际港口、高新技术、现代工业、金融贸易区的建设和新兴产业带的形成。在评估中，我们发现该线路南段站间距较大，无中间客流，其间虽有广州新城规划人口100万，建设用地115平方公里，然而全面启动尚在2010年之后，2010年前仅建成两平方公里启动区。从2010年新造以南的客流预测表明，广州新城和黄阁以北的早高峰区间客流断面不大，均在每小时9000人次以下，说明沿线客流增长仍需要一定时间培育，否则会有客流少、运营效益不佳的风险。因此，对于四号线新造以南线路，我们建议有关部门应进一步研究落实沿线开发实施计划，根据土地开发实施进展情况，再确定建设时机，使沿线的开发与轨道交通建设相互协调。
4、车辆生产能力滞后于建设速度，运能不能满足客流增长需求，线路“闲置”变相造成资源浪费。
没有客流造成资源浪费；有了客流，缺少运营车辆，同样也是一种资源浪费。当前，我国规划交通存在一种论调，就是轨道交通运营线路太挤了，需要加快建设新的线路。拥挤其实一点都不假，看看有关上海地铁一号线北延伸段的一篇报道：“站台上全是黑压压的人群，一列从莘庄到共富新村的列车刚刚到达车站。车门刚一打开，有些乘客便想挤入车厢，而根本不顾下车的人群。记者在现场看到，一扇门内下车的乘客约有15、16个，但每扇门前等候上车的足有30、40人。这个时候，每扇车门前简直就是一场战争，每个人都想挤进车厢，一番‘搏斗’后，约有30人成功进入车厢，再也没有空间啦，‘排’在后面的乘客只能望车兴叹。下列车还要8分钟后才能到达，而这个方向的站台上每个门前还有约10人没上车。”
当前运营线路之所以拥挤，是缺少足够的运营车辆致使行车间隔时间过大造成的，解决轨道交通拥堵的问题的关键是增加车辆，缩短最小行车间隔。世界上地铁运营先进的城市行车间隔均在2分钟以内，如莫斯科地铁最小行车间隔仅为90秒，香港地铁也达到95秒，我们往往由于新线初建，预订的车辆不能按时到位或者处在调试阶段，行车间隔均在10分钟以上，如上海5号线（莘闵线）2003年11月建成试运营间隔时间高达20分钟，这样就出现站台上人头耸动，轨道上列车了无声消的“景观”。北京地铁经多年的运营，目前1、2号线行车间隔已达到3分钟，新建成的城铁13号线高峰时段行车间隔已从建成时的10分钟缩短到5分钟；上海市地铁1号线北延伸虽然拥堵，但也从去年年底建成时的12分钟缩短到8分钟，这也是一个进步。
目前急需要做的工作之一就是缩短试运营到正式运营阶段的时间，使行车间隔在较短的时间内达到设计要求。这其中，关键是运行车辆能否按时到位的问题。当前我国轨道交通大规模建设，车辆生产厂家的生产能力已跟不上建设速度。例如在未来十年间我国将新建轨道交通总里程超过1700公里，需要配属各种不同制式的车辆超过7000辆，而国内以长春客车厂、南京浦镇车辆厂、株洲电力机车厂、四方机车车辆厂为代表的十余家车辆生产企业年生产能力不超过2700辆，这些厂家目前均担负着大量在建线路轨道车辆制造任务，订单大多已订到几年以后，生产能力均较为紧张。从生产车辆型号看，除了长春客车厂等几个大厂外，多数企业生产产品较为单一，有的仅能生产Ａ型车、有的仅能生产Ｂ型车或Ｃ型车，因此生产能力还要打折扣。从地铁运营公司角度看，一些有运营经验的城市如北京，新线没有车辆，可以先用老线旧车临时顶一顶；而一些新建轨道交通线路的城市，地铁公司只能望车兴叹了。线路建成，看着只有几列车在线路上空跑，真是一种资源浪费！
三、对轨道交通建设运营的建议
总体上说，我国轨道交通建设是沿着科学、健康的轨迹前进的。随着我国经济建设的蓬勃发展，以及轨道交通在城市交通中的作用日益突出，目前才真正迎来了轨道交通行业发展的春天。然而，作为一项系统工程，轨道交通建设需要国家的大力扶植，需要有关部门制定相关政策进行引导，因此建议：
1、建立城市轨道交通建设过程中的监管和经济预警机制。
我国在城市轨道交通建设管理中还存在一些问题，如国家负责项目的立项审批，城市政府负责项目的建设和运营。目前，国家在立项阶段，制定了比较系统的立项审批程序，并确定了建设规划、项目建议书、工程可行性研究等审批阶段和程序。而一旦项目立项后，国家对项目建设的监管和控制则存在管理上的空白。因此，为了宏观把握城市轨道交通建设与城市经济社会的协调发展，对资源利用、环境、安全等方面加强管理是非常必要的。
城市轨道交通项目建设中的监管是保障建设目标顺利实现的关键问题，其实施途径应从国家和城市两个层面建立城市轨道交通建设过程中的监管和经济预警机制，针对城市轨道交通建设中的可能遇到的问题和变化，特别是城市经济发展的变化，从投资规模、建设进度、财务承受力等角度，制定建设项目监管和经济预警方面的具体措施和规定。
2、积极推进城市轨道交通设备国产化的进程。
1998年，国家对城市轨道交通建设提出了明确的国产化标准，经过近几年的发展，我国城市轨道交通建设的国产化程度有了比较大的进展，但距70％的国产化要求还存在一定的差距，特别是在车辆、信号控制、自动售检票系统等方面差距更为突出，也出现了个别项目采用“打捆招标”、“设备租赁”以及人为变更计算方法虚假达到国产化率现象。因此，积极推进城市轨道交通设备国产化的进程，实施城市轨道交通设备和技术的国产化，是实现城市轨道交通产业化、降低造价、促进城市轨道交通发展的重要保障。
在推进城市轨道交通设备国产化进程中，要发挥国家和企业两个层面的作用，结合我国轨道交通产业的实际状况，围绕市场经济的特点，以市场准入为基础、以市场竞争为主线、以产业化为目标，开展城市轨道交通设备国产化的基本思路、产业布局、竞争机制、配套政策的系统研究。强化国家在国产化和产业化方面的主导和引导作用，通过制定市场准入的标准、法规，以及技术发展方向、需求和鼓励措施，积极有序地引导国产化的实施。
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（ 责任编辑：魏喆 ）
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