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国家审计体制向何处去
专家认为，现在的行政型审计体制，在独立性上有明显的弊端
■见习记者 孙汝祥
对6月28日刮起的“审计风暴”，人们议论纷纷。有人惊诧审计出来的问题之多之大；有人慨叹“审计难，处理更难”；有人谴责“屡犯屡审，屡审屡犯”；有人赞赏审计的大胆和透明；也有人叹息审计的无力和无奈。
半个月过去了，如何理性地分析和讨论中国国家审计体制，中国经济时报记者近日采访了数位审计方面的专家学者，就中国现行的国家审计体制运行情况、有无改革必要以及如果要改，该怎么改等问题进行了探讨。
如何看待现行国家审计体制？
学界传统观点认为，目前国际上主要有四种国家审计体制（模式）：立法型（议会型）、司法型、独立型和行政型。高级审计师、中国人民大学博士陈宋生在接受中国经济时报记者采访时表示，目前在世界上采用行政型体制的国家比较少，而议会型（立法型）最多。采用议会型、司法型和独立型的占80％以上。以前，瑞典被作为行政型国家审计的成功代表，但在2004年7月1日审计体制改革以后，瑞典现行的国家审计体制已不是纯粹意义上的行政型体制了。“据我了解，现在在世界上比较成功的，能够比较好地发挥作用的行政型审计体制，尚未发现。”陈宋生说。
而我国目前实行的正是行政型审计体制。
清华大学会计研究所教授郝振平认为，现行体制的好处在于它建立的时候比较迅速，很快就能开展工作。而且审计所需的人力、物力资源都在国务院的掌控之内，国务院能支持审计工作很快展开。但他同时表示，这种体制在审计独立性上有明显的弊端。“这是政府内部审计监督，而不是真正意义上的、独立的外部审计。”郝振平对中国经济时报记者说。
陈宋生说：“这种体制决定了审计机关的地位是不可能超越它的审计对象的。它们本身是平级单位，这种平级使审计机关很难发挥它的作用。这不是靠提高审计人员的素质就能解决的。”但对于现行体制的运行状况，他认为“目前还可以”。
对体制运行情况的评价，中国人民大学商学院教授宋常与陈宋生的观点相似。“目前这种体制基本上符合我们国家的现行状况”，他表示：“从现行的实践来看，也是不错的。”
审计署审计科研所副所长、中国审计学会副秘书长崔振龙认为，现有体制有它的优点。一方面，方便服务于政府中心工作。另一方面，对发挥审计的建设作用也有积极意义。在政府领导下，审计提出的改进建议更容易落实。
审计体制改革：有必要吗？
宋常认为，不能排除新体制探索的必要性，可以在理论上作大量的分析和论证，也可以在特定地区、特定行业进行某些探索性的试点。“但目前要把现行体制推倒重来，恐怕不太合适，因为它不利于审计工作的正常开展，也不利整个经济监督体制的正常运行。”宋常说，“从目前看，改变现状的可能性不大，因为目前现行体制运行还可以，还是不错的。”
崔振龙强调，决定谁来领导审计要考虑预算管理体制问题。如果预算管理体制把审计作为一个必要环节，立法机构又在预算管理中确确实实发挥作用，那么审计为立法机构服务可能是比较好的。但问题是目前的预算管理体制并不如此。他主张，立法机构和政府在预算管理中谁发挥的作用大谁就应该领导审计。对预算管理，现实中政府发挥的作用比人大更重要，那么审计应该服务于政府，这是问题的核心所在。
改革方向之一：
垂直管理、司法型、一府三院？
此前曾有人主张对审计部门实行垂直管理。对此，陈宋生表示“不太赞成”。因为按照受托经济责任理论，一级财政就是一级审计。与此相似，崔振龙也“不主张这样”，理由是审计主要是为预算管理服务的，如果都垂直了，那就很难为地方预算服务。“另外，如果把地方政府各个职能部门都垂直了，我们还要地方政府干什么？”崔振龙提醒，看待这一问题要有前瞻的眼光。今年5月初，国家审计署审计长李金华表示，中国暂不会实施审计系统的垂直管理。
陈宋生主张在目前大的政治体制框架下对国家审计体制做一些改进。比如提高审计长的规格，把审计长的任期和部长的任期错开，或者延长审计长的任期。陈宋生还强调，审计独立于政府，这是国际潮流和趋势。不过在中国要实现这一目标现在还太难，各方面的基础条件还不具备。“就目前来说，审计体制和目前的民主气候、政治氛围以及经济发展还是能够适应的，未来的趋势则是和国际接轨。”陈宋生说。
宋常认为，司法型审计体制虽然有利于提高审计处理的权威，尽管人们也希望赋予审计更大的权威，希望它有一定的处理权，查出问题能处理问题，但是，现在处理问题的部门比较多，只要在各自职责范围能保持有效的沟通、配合，处理难也不应该成为一个问题。如果把中国国家审计体制建成司法型，虽然增加了审计部门的权威，但也加重了审计部门的负担。
关于“一府三院”模式，宋常说，我们现行的法律法规已经赋予了审计机关的相对独立性，问题关键在于能否把独立性落实到实处，或者说如何能够确保审计机关审计人员在行使审计监督时的独立性。这一方面取决于审计工作本身的质量必须过硬，结论必须客观公正，另一方面取决于有关部门了解、支持、配合审计工作。
改革方向之二：立法型？
崔振龙表示，把审计放在立法机构之下有它的积极意义，但要有以下两个前提：第一，等我国的经济成分发生变化以后，没有那么多的国有企业和国有商业银行，审计就可能主要是监督财政预算，而在预算管理过程中立法机构发挥的作用更重要。在这种情况下审计体制有必要向立法型过渡。第二，立法机构对政府，特别是对政府财政预算管得更细、更全面，立法机构在预算管理中的作用更大。
对于目前讨论较多的“人大隶属论”，兰州商学院教授杨肃昌表示“不敢完全苟同”。他认为，从我国国情出发，应该认识到政府（特别是中央政府）在国家经济管理中拥有比较集中和更多的权限，维护经济秩序和加强经济监管的任务还比较重。最初设立国家审计的主要目的就是为了加强政府经济监管，现在基本情况依然如此。中央领导同志也多次指出，审计工作十分重要，是政府监管工作的重要组成部分。所以审计体制改革就不能不考虑到这点，不能削弱政府的经济监管效力。否则，改革就可能使政府失去了曾经直接拥有的审计监督资源，其经济监管工作必然会受到大的冲击。而政府为恢复和继续保持经济监管力度就必然会投入更多的人财物来重新构建其监管体系，这势必会给国家增加更大的负担。另外，这种改革是对现行审计在机构组织和隶属关系上所做的大调整，影响大，涉及面广，难免会对现行审计工作造成大的冲击。
改革方向之三：双轨制？
杨肃昌认为，为强化人大预算监督和独立的审计监督，同时又继续保留和发扬现行行政型体制下审计监督在维护政府经济监管职能中的优势和作用，应建立“双轨制”审计体制，即在人大和政府系统分别建立履行不同审计职责的审计组织。隶属于人大的审计组织主要对负责预算编制、执行和管理的政府和财政部门以及具体用款的预算单位进行监督，目的是为了确保预算执行上的真实性、合法性和效益性，工作直接向人大报告；审计费用直接纳入人大机关预算之内；审计长由人大常委会直接任命。
而隶属于国务院的审计组织仍同目前“审计署”的性质一样，是属于政府系统的一个专门从事“内部审计”工作的行政职能部门，即国务院及县级以上地方政府中的原审计机关继续保留，主要对政府和政府首长所管理的下属部门和企事业单位进行审计监督，执行以政府监管工作为中心的各项审计监督任务。
杨肃昌表示，“双轨制”模式的特色和优势在于：一是有利于克服现行预算审计监督中所存在的体制弊端，使预算审计保持与政府的必要独立性。二是可基本保留和发扬现行审计体制优势，并不会对政府经济监管效力产生大的影响。三是没有对现行审计机关做大的机构改革和隶属关系调整，这就既不会对现行审计工作造成大的冲击，也不会使国家有大的人财物的投入，改革成本相对不大。四是改革采取的是渐进方式，是在人大预算监督逐渐加强的过程中完成的，实现途径比较稳妥和有序。
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（ 责任编辑：魏喆 ）
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