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尽管出资人财政部对五大保险公司的措辞激烈，认为它们治理结构不完善、国有产权虚置。但实际上，中国国有保险资产的出资人本身就存在委托代理机制上的困惑，同时还受制于其他因素。
财政部对国有保险公司发话了。
六月底，一份名为《财政部关于国有保险公司资产及财务管理的规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）的函发到五大国有保险公司。作为国有保险公司的出资人，财政部对五大保险公司的评价措辞相当激烈:"治理结构不完善、国有产权虚置、风险和控制意识薄弱"。
财政部将计划向国有保险公司的派出人员、高管人员绩效考核、重大事项报批制度及财务信息报告制度等几方面做出重大的规定。
"身份淡出"的出资人？
早在2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会成立，金融机构中国有资产的监督管理被明确划分到其监管范围之外。以保险业来说，中国保监会的十一条职责是拟定方针政策和发展规划，进行市场准入和业务监管等。而代表国家行使出资人职责、监督国有金融资产保值增值的职权落到了财政部的身上。
但是，这一设想的职权划分在实际操作中并不清晰。
国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠表示，对金融机构中的国有资产究竟怎样管理、由谁管理目前不是很明确，财政部、中央汇金公司以及三大监管机构都行使着部分管理职能。关键问题在于，是否由财政部行使所有者职能一直没有定论。
记者在采访几大国有保险公司时了解到，财政部以出资人身份对国有保险公司资产进行管理的行为并不太多，保险公司中的国有资产出资人角色"形象黯淡"。财政部对国有保险公司每年的预算、利润等很少过问。国有保险公司同一般的股份制保险公司一样，主要是受到保监会对其偿付能力和市场行为的监管，而"财政部提出的国有产权虚置的问题确实存在"，一国有保险公司高层管理人员表示。
不久前举行的保险业投资主体多元化与公司治理论坛上，新华人寿保险股份有限公司董事长关国亮表示，在我国的国有保险公司中，大股东属于"国家"，政府作为国有股权的代表对公司实行控制，并通过层层委托授权经营者管理，但是其人事任免权又另属一套体系，因此难以跳出官本位的束缚。
关的说法从某种意义上显示了中国国有保险资产的出资人本身就存在委托代理机制上的困惑，同时出资人还受制于其他因素。
而一上市国有保险公司高层管理人员表示，该公司上市之前股权等诸多问题都要经过财政部的批准，他认为向出资人报批是很正常的，但保监会作为监管者，如果同时行使出资人的职能，就等同于又当裁判又当球员。
借助母公司施压子公司
令财政部不满的是，国有保险集团或控股公司对旗下的子公司管理不力。
在这次《征求意见稿》中，专门对国有集团或控股公司如何管理子公司提出了要求。《征求意见稿》用较大篇幅提出了集团和控股保险公司对子公司的管理要求。其中包括参与子公司投融资规划、发展战略的决策，享有资产收益和选择管理者的权利，制定对子公司高管人员的绩效考核方案及对向子公司派驻人员的管理等。早在2004年8月，财政部下发《财政部关于国有保险公司股份制改造后国有资产及财务管理有关事项的通知》，其内容与近日下发的征求意见稿类似。不过，几家国有保险公司并未重视该通知的要求。
在五大国有保险公司中，除中国出口信用保险公司外，其他四家均为集团或控股公司，分别是:中国人保控股公司、中国人寿保险（集团）公司、中国再保险（集团）公司和中国保险（控股）有限公司。
上述四家集团或控股保险公司旗下都有超过两家以上的绝对控股子公司，而母公司对子公司的管理和控制并不尽如人意，比如，拥有海外上市子公司的中国人寿和中国人保。
在各自的子公司分别上市后，中国人保控股公司和中国人寿保险（集团）公司一直都在清理剥离出来的不良资产。控股或集团公司对子公司的管理基本仅限于每年将子公司转过来的信息上报至保监会，而控股或集团公司的财务部门也只是帮助子公司完成一些申报手续工作。"剩下的事就是等着子公司的分红，我们的地位跟一般的投资公司差不多了。"一位拥有上市子公司的国有保险公司高层人士对记者说。
中国人保控股公司和中国人寿保险（集团）公司目前都没有下发过对子公司进行管理的成文规定，因为按照公司治理结构的要求，任何规定都应通过股东大会的决议，而不能以发文的形式实现。
但是，上述国有保险公司高层管理人员认为，"如果只是一般的公司，而非一个集团的成员，的确是应该按照公司治理结构要求去执行。但作为一个集团，其目的就是为了实现优势互补，集团母公司有权利对子公司提出一些要求。协调好母子公司之间以及子公司之间的关系，目的是通过一系列的关联交易，发挥协同效应，实现优势互补，如果关系理不顺，相互内耗，母公司管不了子公司，成立集团就没有任何意义。"
越权的异议
征求意见稿里规定:"国有保险公司应提前10个工作日就子公司董事会可能做出的重大决策书面征求财政部意见，并及时向财政部报告董事会可能做出的重大决策，以及最后决策结果。"
虽然国有保险公司一致认为财政部要求集团和控股公司加大对子公司的管理力度是件好事，但征求意见稿中的上述规定还是遭到了来自国有保险公司的质疑。
"这样的规定太过细致，如果上市公司临时召开董事会或股东大会就会来不及事先报告财政部，要求提前10天征求财政部意见现实中较难操作。"一国有保险公司财务部人士表示。
该人士以财政部关于子公司进行资产处置的金额和比例要求为例子，"超过1000万元以上（含）或公司资本金2‰的资产处置、对外担保、债务重组及关联交易事项需书面征求财政部意见。"该人士认为，这就属于规定太细、管的太多，限制了子公司业务的自主性和能动性。
由于财政部能够直接管理的仅限于集团或控股公司，而下属子公司只能通过母公司间接进行管理。《征求意见稿》中要求国有保险公司向子公司派驻董事、监事和股东代表人选时须事先书面征求财政部意见，并且在财政部认为有必要时，可以通过国有保险公司向子公司直接派驻国有股权董事。
来自中国人保控股公司和中国人寿保险（集团）公司的消息称，此前，这两大公司下属子公司的董事、监事和股东代表的确定均未征求过财政部的意见，而子公司也从没有过财政部派驻的国有股权董事。
"派驻董事的说法是不对的，集团或控股公司是国家财政出资设立的企业，财政部可以通过它们来表达对子公司如何管理的意见，而派驻是行政管理手段，用行政手段有点越权的嫌疑，应该通过公司治理结构进行管理。"上述国有保险公司财务部人士表示。
"但是，有些方面我们也希望财政部能管得更严些。"该人士说，"征求意见稿要求子公司执行董事的人数原则上不能超过董事会人数的三分之一，我认为这个比例还是有点高，应该再低些，比如不超过1／4，因为总经理的经营班子占董事会比例过大容易导致董事会被经营班子控制。"另外，由于目前集团或控股公司对子公司确实控制不够，该人士说，"我们希望财政部拟出台的规定再多加上一些内容，比如要求集团或控股公司对子公司进行管理时应该发挥什么作用，怎么发挥作用，并要求制定制度，报财政部备案后实施，这些要求出台后集团或控股公司对子公司进行管理就会变得顺理成章。"
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（ 责任编辑：骆祖金 ）
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