改革开放25年以来，中国的经济发生了巨大的变化，社会也正在发生巨大的变化，在此基础上，中国政府管理体制也发生了巨大的变化。笔者把政府管理体制的变革趋势概括为治道变革，也就是政府治理之道的变革。

　　这一变革在上个世纪80年代就已经开始了。

　　治道变革

　　1982年的新宪法关于相关高级国家领导人连任不得超过两届的规定，解决了以前想解决而没有解决的问题。

　　80年代伊始，大量在“文革”期间被打倒的老干部回到工作岗位，但年轻干部断档，青黄不接。1980年1月16日的中共中央干部会议上，邓小平讲道：“老同志的最主要的任务，第一位的任务，是提拔年纪比较轻的干部。别的事情搞差一点，这件事情搞好了，我们见马克思还可以交得了账，否则是交不了账的。”

　　同年6月，在十一届六中全会闭会以后，中央组织各省、自治区、直辖市的党委书记的座谈会上，小平同志传达陈云同志关于加快干部年轻化的意见。会上他幽默地表示：“对陈云同志的建议，我不仅举双手赞成，而且双脚赞成。”一边说一边还抬了抬自己的脚。9月10日，邓小平、李先念、陈云等老同志率先垂范，在五届全国人大三次会议上相继辞去国务院副总理的职务。

　　1982年，党的十二大产生348名中央委员和中央候补委员，新当选的有211人中就包括江泽民、李鹏、李瑞环等中共第三代主要领导人。最年轻的胡锦涛同志，时年39岁。党的十二大在实现干部的新老交替。

　　1982年的新宪法明确规定：国家主席、副主席，人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理、国务委员等职务，连任不得超过两届，解决了以前想解决而没有解决的问题。

　　1982年机构改革前，国务院工作机构有100个，机构工作人员有49000人，机构数达到顶峰，工作机构的副职也达到顶峰，其中有些部副部长的职数多达17个，而其下属局才二十几个。经过改革，工作部门精简到61个，同时还精简了大量的领导职数，副总理职数从13个下降到2个，副部级职数也减少了很多，一般一个部为若干个副部长。各部委领导人数从改革前的540多人减少到了180多人。此外还解决了领导干部终身制的问题，如省部级干部正职65岁退休，副职60岁退休。这些改革，不仅大大提高了政府工作的组织效率，而且还为后来的实际上具有很多政治发展意味的改革奠定了基础。

　　1982年的改革成就是显著的，当然，机构数的回潮也很显著，国务院的机构很快就增加了11个，上升到72个。这一回潮，也有其必然性，因为其中一些新设的机构是不得不设的，如审计署、监察部等，有些部门则是为了当时经济发展需要，如国家建筑材料工业局。但这一回潮在宏观上增加了机构数量，冲抵了1982年的改革成就，从而激起了新一轮的改革。

　　1986年夏，小平同志反复提出政治体制改革问题，认为机构改革是一场革命，非搞不可。为了适应政治体制改革和进一步深化经济体制改革的需要，1987年中央成立了政治体制改革研讨小组办公室，围绕政治体制改革制订方案。1988年4月9日，七届人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这次机构改革的目标是：转变职能、精干机构、精简人员、提高行政效率，克服官僚主义，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系。按照改革方案，适当裁减一些专业管理部门，完善一些综合和行业管理机构，国务院原有机构72个，第五次改革后调整为65个。机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。

　　1988年的改革，总结了1982年改革的经验和教训，开始把机构改革与政府职能转变联系起来，重点是实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能，精简专业部门，强化宏观调控部门。这实际上也是90年代两次改革的基本思路。

　　透过现象看本质，1982年改革从宏观上来说，已经认识到100个部门即使对于经济发展是非常必要的，但从组织上来说，也已经到了最差的时候。为了发展经济，在计划经济条件下需要建立各种组织来推动，但为了提高政府的整体组织效率，需要控制机构数量。

　　改革的动力

　　从80年代的改革情况来看，政府改革主要是受三种价值所推动：提高组织效率，改善职能效率和政治效率。

　　从80年代的改革情况来看，政府改革主要是受三种价值所推动：提高组织效率，改善职能效率和政治效率。对于行政机关来说，组织效率体现在组织结构需要有适度的结构，如上下一般来说三层比较合适，领导层、中间层、执行层；决策层一般10－15个人最合适。职能效率则体现在每一个组织其职能具有专业化的特色，从内部来说要有良好的职能分工和合作，是职能配置上的有效政府，从外部来说要实行有限政府，政府不需要管理企业，承担必要的市场行政监管职能，公共服务是层级化的，政府与公民、企业和社会组织有良好的伙伴关系。政治效率，主要是通过政治体制改革，使得政治结构合理化，政治合法性资源的筹集是否有适当的途径，行政机构是否具有专业化的特征等。

　　一个良好的政府，应该是组织效率、职能效率和政治效率都能够同时实现最大化的政府。这三个方面的努力，构成了80年代政府改革的动力，也构成了80年代政府机构改革的阻力， 当然也构成了政府机构改革进一步推进的突破口。

　　纵观80年代的改革，我们还可以清晰地看到微观与宏观的矛盾：在宏观上要控制机构的数量才有利于提升组织效率，但在微观上则要增设机构，要建立有利于改革的部门，还要建立市场经济建设所需要的部门，更要建立政府自身建设所需要的部门。基于有利于改革开放的考虑增设机构，典型的例子是国家在1980年建立了国务院体制改革办公室，并且在1982年升格为政府序列部门，并更名为国家经济体制改革委员会，总理亲自兼任主任。足见当时对于改革的重视。此外，特区办的设立也是也于这个方面的考虑。

　　国家就有利于市场经济建设和适应对外开放的要求而建立的机构，有质量监督检验检疫局、环保局等；适应政府自身建设所建立的部门有审计署、监察部等。这些部门的建立，有利于加强政府运作的自身监督，从而改善政府内部的效率，更好地建设有效政府。

　　不过，从宏观上考虑，在已经有100个机构的情况下一方面要精简机构，另一方面还要新增机构，这显然是自相矛盾的。那么，如何在新增必要机构的情况下，还可以减少大量的机构呢？

　　解决这一宏观与微观之矛盾的方法是，针对一些具体的经济部门下手。但是，计划经济条件下经济发展，必然要依靠政府建立大量的组织机构来推动。在这种条件下，如果要实现政府机构改革的目标，一是必须进行经济体制转轨，让市场来配置生产资源，让市场来配置商品。二是要通过事业单位改革，来转变政府直接提供公共服务的做法。三是要通过政治体制改革，来剥离政府所承担的大量的政治、立法和司法等职能。如果做到了这三点，政府机构可以实现最精简的规模，也就是像目前多数发达国家那样，国家内阁部一般只有10－15个，总理一位，副总理一位，内阁部长10多位。

　　由此切入分析，在80年代，市场经济的发展依然处于萌芽时期，事业单位正在政府的推动下蓬勃发展，政治体制改革时机未到。在这个历史背景下，政府机构改革实质上只能是进三步，退两步。即使在90年代和新世纪头5年，市场经济发展大规模开展，政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开等原则已经完全确立，政治制度文明建设目标也基本得到定位的情况下，由于市场经济依然处于初步发展的阶段，事业单位改革还没有实质性地进行，政治体制改革也没有实质性地启动，政府机构改革的目标可以说一直到现在为止也没有条件完全实现其组织效率，更不用说实现其职能效率和政治效率的目标了。

　　从这一分析可以得出，我们要真正实现政府机构改革的目标，在未来还要继续推进经济改革，推进公民社会的发展，尤其是要实质性地推进政治体制改革，从而为实现政府的组织效率准备具体的条件。当然，要促进这些具体的条件的改革，政府机构的组织变革，也是重要的突破口。这一点，也可以说是80年代改革留给我们的宝贵的经验。

　　（本文作者系中国人民大学行政管理学系主任）

　　《21世纪经济报道》“80年代”专题：

　　毛寿龙：治道变革的两个界碑

　　西方经济学进入大学课堂

　　传承与变革——黄平谈1980年代

　　海运仓胡同里的故事

　　三大经济改革：80年代的“急智”

　　法学回忆：给了我们确定身份的八十年代

　　价格魔杖：1980年代的两次通货膨胀

　　我与武汉大学——专访前武汉大学校长刘道玉

(责任编辑：悲风)