政协委员保育钧：尽快启动财政体制透明化改革

　　搜狐财经两会系列访谈（一）

全国政协委员、中国民(私)营经济研究会会长保育钧做客搜狐财经

　　主持人魏喆：各位搜狐的网友上午好，欢迎进入搜狐《财经面对面》，十届人大五次会议和全国政协十届五次会议将分别于2006年3月5号和3月3号在北京开幕，两会 中透露的信息将会对百姓的生活和社会的发展产生重要的影响，今天搜狐财经 非常荣幸的邀请到全国政协委员、中国民（私）营经济研究会会长保育钧作客，就两会话题与广大网友进行交流，欢迎感兴趣的朋友和我们一起讨论。

　　保育钧：首先很高兴来到搜狐作客，一年过去了，去年也是在这个时候，跟网友们谈了非公经济36条，今年我想换一个题目，就是谈财政体制的改革问题。为什么想谈这个问题呢，就是因为进入21世纪以来，一些社会经济现象引起了我们深入的思考，为什么宏观调控，政府的力度不可谓不大，但是地方投资的热情照样很高。虽然政府采取了很多措施调控房地产价格，但是越调整价格越高。

　　这几年来我们的财政收入是越来越多，但是看病贵、上学难、农民苦、社保基金 不足的矛盾依然十分突出。为什么各个地方“跑部钱进”的现象越来越多，贪官越来越多，什么道理？我觉得有三层次的问题没解决导致了一系列的问题，就是中国的改革进入现在这个时期，要把改革引向深入，往哪儿深入，我觉得主要是财政体制，非改革不可。

　　为什么这么说呢，因为这些现象都和我们的现行的财政体制的弊端有关系。

　　主持人魏喆：现在的财政体制有哪些问题呢？

保育钧：全国政协委员、中国民(私)营经济研究会会长

　　保育钧：照理说财政是一个国家的资产、财产、资金的管理活动，我们在计划经济条件下，我们的财政体制基本的思路就是一要吃饭，二要建设，按照这个思路来设计的。改革开放之后，特别是1992年，确立了市场经济这个改革的目标之后，我们在1995年实行了新的预算法，到1998年提出来我们要从建设性财政转入公共财政，但是转的非常难，到现在为止，财政体制依然没有转过来，还是以建设性财政为主。

　　主持人魏喆：为什么呢？

　　现行的财政体制有六大弊端

　　预算体制未转型

　　保育钧：我先讲这个弊端，现实财政体制至少有六个弊端，第一是预算体制还没有转型，第二，预算是不完整的，第三，预算是不透明的，第四，中央与地方的关系是不顺畅的，第五，财政收入占GDP的比重，也就是宏观税负过高，企业税费负担过重，第六没有形成一个科学有效的收支制衡机制，这六个弊端也反映的非常突出，造成现在经济社会生活当中一系列问题解决不了，第一，财政预算还没有转型，还是用于建设，用于投资和用于养人吃饭，养一批官员。

保育钧：全国政协委员、中国民(私)营经济研究会会长

　　这个比重从1998年开始，1998年中央政府提出来要从建设性财政转变为公共财政，但是八年来，公共支出的比例不仅没有往上升，反而是往下降，生产建设和养人吃饭的特征非常明显，财政的钱用于投资，这也是政府在配置资源，这个色彩很浓厚，与公共财政的目标相去非常远。以2005年为例，2005年国家财政总收入是31，649.3亿元，用于经济建设的费用支出是9，317亿元，占财政收入的29.4%，就是将近30%的财政收入用于建设。

　　用于行政管理的费用是多少呢，是6，512.3亿元，占了财政收入的20.58%，而用于社会公共事业和教育事业的费用只有8，953.4亿元，只占财政收入的28.3%，一半以上的财政收入用于投资建设，用于养人，用于搞市政管理费用去了，这就是为什么上学难、看病贵、农民苦、社保欠帐多的问题解决不了，问题根源就在这儿，在于我们的财政还没转型，这是一个大的弊端。

　　主持人魏喆：也就是说虽然财政收入每年都在增加，但是它的分配并不合理。

　　保育钧：对，分配不合理，第一用于搞经济建设去了，第二养人去了，养各级官员去了，用于社会公共事业的投资太少了，这是第一个弊端。

　　预算不完整

　　第二个弊端是预算不完整的，照理说我们国家凡是政府的各方面收入都应该达到预算，但是我们现在的政府预算收支科目只反映预算内的收支，没有涵盖应当纳入政府收支范围的一大笔预算外的收入，现在我们各级政府都有预算内、预算外。

　　上人大会的都是预算内，预算外的一大块不在人大会，预算外的有哪些呢，预算外的就是各级政府部门的收费，这个收费据我们了解，每年有将近一万亿的收费。第二笔费用是社保基金，社保基金业没进入预算，全国有8000亿。第三，地方政府土地收入，卖地的收入，大概一年有5000多个亿。第四就是国有资产的收入，国有企业的收益也没算进去，从1993年以来，实行分税制以来，国有企业的盈利是不交给国家的，不进入这个预算。

　　总计至少有两万亿的巨额收支游离于财政管理之外，在预算外，就是占了整个国家预算的一半以上是失控的，分散在各级政府当中，不受各级人大的监督，这种预算是不完整的，是根本没有办法进行统一的收支管理，也没办法建立一个综合预算的体系，所以这几年来，中央的宏观调控力度不可谓不大，但是控制投资过热的收效甚微，其病根就在于预算外这一块，中央政府无法控制，将近四万亿的财政收入，还有两万亿在外面，控制的了吗？控制不住，中央调控收效甚微什么原因，就是因为在预算外还有一大笔收入失去控制了，中央政府控制不了。这是预算不完整。

　　预算不透明

　　第三个弊端是预算是不透明的，各级政府向人大提交的财政预算和计算报告，有几个人能看得懂，太简单了，太粗糙了，而且科目是杂乱的，人大代表、政协委员看预算报告或者计算报告是雾里看花，看不明白，也没法提意见，现行的预算分类科目主要是按照经费的性质来分类的，比如用于农业、科技、教育，按照性质来分，具体政府花这个钱办了一些什么事，钱是怎么花的，花到谁身上去了，效果具体怎么样。纳税人看不懂，人大代表看不懂，很多重点之处，比如农业、教育、科技等费用都分散在各个科目当中，分散在政府各个部门，司、局当中去了，有一些权力部门的司局长就可以掌控几个亿，几十个亿甚至上百亿的资金，形不成一个完整的概念，不透明，不清晰，钱怎么花的，人大代表看不懂，搞不清楚。

　　比如今年全国科技工作会议上面透露，2006年全国用于研究、开发的费用支出达到3000亿人民币，这实际上是空前的，比上年提高了22%，但是这些投资用在哪里，效果怎么样，外人是不清楚的。湖北省这次在开两会的时候，它报一个数字出来，科研经费有一半用于科研以外去了，盖房子、买汽车和其他的花费，没用在科技上。所以这就反映了我们财政体制的弊端，不透明。

　　钱怎么花的，花到谁身上去了，效果具体如何，人大代表看不清楚，老百姓就更不清楚了。加上财政转移支付也不透明，不公开，搞各地的驻京办越办越多，“跑部钱进”愈演愈烈，在各部门的钱难免黑箱交易，权力交易是屡反屡犯，因为他的权太大了，不透明造成这么严重的后果，这是第三个弊端。

　　中央与地方财政关系不顺畅

　　第四个弊端就是中央与地方的财税关系不顺畅。1994年实行分税制以来，中央财政收入比重比较小，经过这几年的调整，中央财政收入比重比较高了，50%以上，以前是不到20%，增加了中央政府的财力，这是好事情。但是由于中央与地方政府事权界定不清晰，事权往下放，财权往上收，特别是省以上的财权，相当多的基层政权陷于财政困境，特别是县以下地方政府负债累累，怎么办呢？他就以经营城市为名出卖土地，这就是房地产调控不见效果的基本原因，地方政府想干什么没钱就卖地。

　　另外，1994年分税制确定的“基数加增长”，以1993年财政收入为基数，再加增长的比例，形成一个模式，各级政府每年的年度预算都要在原有的规模基础上按一定比例增长，这就导致收支的刚性利益，只能增加不能减少，这也为宏观调控增加了阻力，宏观调控要往下压，他不能往下压要往上增，形成刚性利益。还有财政的层级太多，中央、省、市、县、乡镇，五级财政，消耗的财政资源就多了，税收的成本也高，再就是中央的转移支付，中央向地方转移的钱层层扣，被挪用，往往被中间环节截留，这使中央和地方的财税关系不是很顺，这是事权没划清楚的缘故。

　　所以财权也不是很合理，哪些税种归地方，哪些税种归中央，还有哪些是中央和地方分成，经常在调整，这是第四个弊端，中央与地方财税关系不是很顺畅。

　　财政收入占GDP的比重（宏观税负）过高

　　第五个弊端就是财政收入占GDP的比重过高，也就是说宏观税负过重，企业负担的重，企业负担越重就不利于国内企业创业，不利于增加居民的收入，不利于扩大国民的消费需求。十五以来，GDP的增长速度大概是维持在10%左右，每年递增10%左右，这个数字很高了，而税收增加的速度都是在20%以上，超过GDP速度的一倍。2006年GDP增幅是10.7%，而税收的增幅是21.9%，一年之内，我们多收税多收了6770亿元，总的税收是37636亿元，总财政收入达到将近四万亿，可是我们现在有关部门还说宏观税负不高，税收只占GDP的18%，不承认税负过高。

　　我觉得他们这么说有部分道理，不全面，为什么呢？因为他们仅仅是根据预算内的税收数字来测算的，而预算外的那一大笔根本没算进去，基数就不对，所以如果加上预算外的非税收，宏观税负的比重已经超过GDP的30%。所以这么高的宏观税负说明企业负担很重。

　　根据我们进行的第七次全国私营企业抽样调查，去年我们研究会跟中央统战部、全国工商联联合搞私营企业抽样调查，调查结果发现，大的、小的私营企业利润的中间数字是21万，而纳税的中间数字是26万，交税的数字超过了利润的数字，这就说明了企业负担很重。我们都记得2003年，我们中央确定了一个税制改革的四条原则，四条原则是“讲税制，宽税基，低税率，严征管”四句话原则，现在看来除了严征管，严格的征管这一条做的比较好之外，其他三条基本没执行。

　　现在相当一批中小企业，特别是小商小贩面临着难以维计的困境，纳税的积极性普遍不高，有不少企业甚至不得不采取各种办法逃漏税收，躲避收费。这个情况比较普遍，为什么？他的日子很难过，所以公平税负，降低税率，降低税费势在必行，这样做对企业来说，是让企业休养生息，从长远看有利于培养更厚实的税源，这是第五个弊端，宏观税负比例过高。

全国政协委员、中国民(私)营经济研究会会长保育钧做客搜狐财经

　　没有形成科学有效的收、支制衡机制

　　第六个弊端就是没有形成科学有效的收支制衡机制。收、支都应该有一个制衡机制，有一个协调的机制，现在我们收费太多、太滥，滥的很，企业无所适从，权力部门随意发一个文件就可以在服务的名义之下收费，权力部门发一个文件，自己做一个规定，就向下面收费。就纳税而言，基本上是由财税部门说了算，很少举行听证会，你比如要增加什么税，调高一个什么税，财政部、税务部说了就算了，就定了，很少举行听证会，听取各方面的意见，更没有纳税人与政府之间博弈的制衡，纳税人根本没有这个发言的权利。纳税人只有服从的义务，没有表达自己诉求的机会，这是就税收而言。

　　就支出而言，报给人大的预算粗糙的很，钱花到哪里去了，怎么花的，人大代表不清楚，平民百姓更不明白了。这是支出。就执行预算来说，财政部门既编制预算，又由他执行预算，权力过于集中，别说普遍公民，就是政府其他部门也很难与财政部门进行平等的协商对话，就是部门跟部门之间，财政部说了算。

　　至于预算内的汇集、编制等等环节更无从进行制衡，没办法制衡，财政预算应该是硬约束，这个硬约束往往只对下级有效，很难制约权力部门，更难约束主要领导人。谁来监督一把手呢，他说花多少钱就花多少钱，国家审计总署每年审计出来的违规的、违纪的、违法的资金层出不穷，越搞越多，什么原因，就是因为这个，没有形成一个科学有效的收支制衡机制。

　　从这个方面来看现在财政体制弊端很多，现在社会生活当中种种不正常的现象长期解决不了，根本原因在于财政体制不科学，不规范，不透明。现在财政体制，党和国家是不是发现有问题了，令人高兴的是，这个财政体制的弊端已经引起了中央高层的注意了，什么证据呢？

　　今年1月6号中纪委开第七次全体会议的时候，吴官正同志在会上做了一个报告，中纪委第一书记，中央政治局常委，他在会议上有一个发言，就是在源头上解决反腐败的问题，他就提出了必须深化体制改革和制度创新，要推进财政体制的改革，由中纪委书记提出来要推进财政体制改革，深化部门预算和全面实施政府收支方面的改革，进一步落实收支两条线的各项规定，逐步把政府的非税收，就是预算外的收入纳入产值预算，要扩大国库收付的力度，要清理小金库，严格公共资金的管理和使用，降低行政成本。

　　这就说明中央、国务院很重视财政体制的改革，这就为我们推行财政体制改革增加了信心，因为财政体制改革确实非常复杂，是一个庞大的系统工程，一改革会触动现在的现实利益格局，需要费时间，要精心策划，科学的规划，稳步推进。但是，建立公共财政改革目标，一定要明确；科学、民主、公开、透明等普世通行的原则，一定要坚持。

对现行财政体制改革的六项建议

　　坚持公共财政的改革目标

　　第一，坚持公共财政的改革目标。在计划经济时代，只能按照“一要吃饭，二要建设”的思路设计财政体制，那时候注重建设投资和行政开支，有其历史的合理性。但是实践证明这种财政体制是难以持久的，所以邓小平以政治家的远见提出了建立社会主义市场经济体制的改制目标，这标志着要从权力配置资源转变到市场配置资源，这是一场深刻的体制变革，过去是权力配置资源，计划经济时代，现在搞市场经济，就是要由市场来配置资源，这是一个深刻的变革。

保育钧：全国政协委员、中国民(私)营经济研究会会长

　　这种变革要求对过去的财政体制做根本性的调整，这种调整首先或者是主要的是要改变支出机构，使支出机构由建设性支出为主转变为公共服务支出为主，收了多少钱，钱怎么花的，是花到搞投资建设去了，还是搞公共建设为主。要按照公共服务性财政体制的要求，重新设计预算科目，去向那些计划经济色彩明显的科目，比如基本建设投资项目和更新改造项目，过去都是国家拿钱，这些科目应该取消，大幅度增加社会保障，公共服务支出，对国有资产预算、建设项目的预算，应该按照需要进行特殊的分类。

　　建立专门的收支科目，这是科目要做调整。第二要坚决压缩行政公共支出，特别是要压缩群众最反感的楼台馆所的支出，还有豪华汽车、公费旅游，这个费用现在看看，有一些地方很穷，但是政府的房子盖的很漂亮，坐的汽车很漂亮，经常出国公费旅游，这些费用太高了，不能让它再膨胀下去，压缩以后，保证公共项目的支出快速、稳定的增长，成为财政支出的主流。

　　这些财政体制从建设型转为公共服务型，就是支出机构要做大的调整，根本性的调整。

　　坚持预算的完整性和统一性

　　第二个改革就是要坚持预算的完整性和统一性，财政预算的完整和统一不仅是个经济问题，更是个重要的政治问题，是维护国家统一和中央权威的原则问题，因此需要尽快的把各级政府的预算外收入纳入预算。

　　主持人魏喆：可是把预算外收入纳入预算肯定有很大的阻力。

　　保育钧：阻力再大也要这么办，要严格清理部门的收费项目，取消一切不合理的收费名目，把这些统统取消了，他的预算外收入哪里来呢？还要科学的编制部门预算，部门预算分为两类，一个是经常性预算，就是部门多少人，发多少费用，还有一项是事业经营预算，打破传统的“基数加增长”的模式。要编制社会保障收支预算，公用经费要严格按照部门分类、分档，按定额和项目来编制，编制部门预算也要科学，也得严格，还要建立和完善国有资产的预算制度，国有资产要进入预算，前几年国有资产不进入国家各级预算是很不合理的。经营性的国有资产和非经营性的国有资产都要纳入统一预算管理，一批经营性的国有资产，主要是企业，还有一批非经营性的国有资产，就是事业单位，比重很大，过去都没进入统一管理。重大的基建和改造、政府采购等项目应该做独立的项目预算，就是说要进入人大，为什么搞这个投资，搞这个项目，要跟人大报告，人大投票赞成不赞成，你比如三峡工程，重大的基础建设、建设改造和政府采购的项目应该做独立的项目预算，要推行重大建设项目资金来源，重大建设项目照理说在市场经济国家搞建设是要靠发债的，因为他是一种投资行为，不能拿老百姓的钱再去搞投资。通过改革，最终在中央一级形成几个预算体系，一个是经常性预算，这是一个科目，第二一个是公共服务和社会保障，第三个是国有资产的预算项目，第四个是建设项目，完整的预算体系，现在都混在一块，形成一个完整的、科学的预算体系才行。这是坚持预算的完整性和统一性，使财政预算保持完整、统一。

保育钧：全国政协委员、中国民(私)营经济研究会会长

　　还有一个是要实行国库的集中支付，这个制度很重要。现在有些事情为什么层层截留，或者层层加码，都是因为没实行国库的统一集中支付，这是坚持财政预算统一一个很重要的内容。国库集中支付，提高财政资金的一次到位，有利于全面的监控农业、教育、科技、文化、卫生、环保以及社会保障各项事业专项资金的流向、流量和效果，硬化预算的约束力。前几年这是很成功的，对农业的补贴、对农民的补贴，中央资金直接拨到农民手上，这就是国库集中支付。

　　主持人魏喆：中间经过的环节越多，难度就越大。

　　坚持财权与事权相协调的原则

　　保育钧：第三，要坚持财权和事权相协调的原则，这是中央跟地方的关系问题，我国幅员辽阔，地区之间发展很不平衡，需要理顺中央与地方的财税关系，建立一个既保证中央的权威，又能调动地方积极性的财政体系，十分重要。总的原则应当是坚持建立效率政府和公共财政，政府要有效率，财政是公共的，在适当简化政权成绩的前提之下，现在五级政权，五级事权，五级财权，要按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，经过改革，把现在的五级预算逐步改成中央、省、（市）县三级财政预算体制。在中央与地方政府的财税关系上面应当坚持事权与财权相统一、相协调的原则，这里就涉及到政府定位了，政府该干什么，不该干什么，能够干什么，不能干什么，有多少钱能支撑政府做什么事情，哪些事情是由哪一级政府去做，哪些事应该由中央政府来做，都要从建设公共服务型政府的目标来加以规范，并据此来决定中央政府和地方政府事务承担的范围、财政分配的比例以及分配税种，这是很了不起的，中央政府该干什么，地方政府该干什么，有多少钱，该干什么事，各司其职，现在大家都说转变政府职能，笼统一句话是不解决任何问题的，就是要从财政体制上入手，才能真正的推动我们的政府转变制度。

　　中央到地方的转移支付也是理顺中央与地方财税关系的重要内容，目前，我国只有1995年有财政部制定的过渡时期财政转移支付的办法，现在只有这个简单的办法，而没有转移支付的专门的法律，需要单独制定《转移支付法》，对转移支付的项目、内容，转移支付的原则和机制进行科学的规范，使整个转移支付都能够公开，都能够透明，不仅接受立法机关的监督，而且接受纳税人的监督。

　　这个转移支付的名堂很多，为什么现在各个省，各个地，各个县市驻京办越办越多，我去年写了一篇文章叫《驻京办现象剖析》，为什么大家要“跑部钱进”，因为钱都在中央部门手里，不透明，这样就形成“黑箱”操作，难免形成腐败。这是协调中央和地方的关系，这是非常复杂的。

保育钧：全国政协委员、中国民(私)营经济研究会会长

　　坚持权力制衡和科学透明的民主程序原则

　　第四就是要坚持权力制衡和科学透明的民主程序原则。财政预算的编制、执行要坚持法定程序，体现权力制衡原则，中央一级的财政预算编制和预算的执行应当分开，现在我们预算的编制和预算的执行都集中在财政部，中央财政部权很大。要使两者分开才能形成制约，才能提高预算的透明度。政府部门提出的税收、收费和罚款的方案，要在一定的范围之内进行听证，要通过辩论或者是否决，或者是修改，或者是通过，经过这样民主程序的收费、收税和罚款条例，才具有真正的、群众认可的合法性，执行起来才能减少阻力，降低成本。现在一个部门出台一个文件，马上全国就执行，老百姓不知道怎么回事，所以始终处于一个不合作状态，如果说出台一个收费的、收税的，或者是罚款的条例，都在一定范围之内公开，听取各方面的意见，事先，立法之前有一个科学的博弈，最后形成共识，这样的制度、法律、条例才能顺利的执行，我们非常缺少这一点。

　　坚持权利和义务对等的原则，提高财政预算的透明度，保障纳税人的知情权

　　第五个建议，要坚持权利和义务对等的原则，提高财政预算的透明度，保障纳税人的知情权。这条很重要。纳税人的知情权应当受到尊重和保护，长期以来，我们只讲纳税人的义务，不注重保护纳税人的权利，是极其有害的片面性。公民有纳税的义务，也有监督财政收支 的权利，知情是监督的基础，只有当人民清晰的知道自己所纳的税和所交的费的用途之后，才能真正感受到我是给国家做了贡献，我是国家的主人，才有主人翁的自豪感。

　　我们要对纳税人负责，为纳税人服务，这是“执政为民”、“以人为本”现代民主政治的基本内容，我们现在执政为民，以人为本，为人民服务，也应该有一个内容，对纳税人服务，对纳税人负责，要体现在这方面。依法执政就要求各级政府必须依法收税、收费和依法花钱，依法收了钱，也依法花钱，公布财政信息，是现代政府应当尽的法律义务，除了涉及国家军事机密和国家安全，受到保密法特别限制的之外，全部预算和国有资产的经营信息都应当向纳税人公开。

　　一切税法，税收、收费和罚款的条例、条款，各级政府预算的方案都应当通过出版物，政府公告和网站等方式向社会公开，这种公开必须是负责任的，而不是敷衍的，其标志是政府披露的财政信息能让具有基本判断能力的那些人看得懂，公布是公布了，公布了还是一笔糊涂帐，看不懂，那也不能叫公开。

　　所以披露财政信息，这是国家应尽的义务，现在披露财政信息也是具体的普法教育，过去是我做报告你听，其实公布财政信息也是具体的普法教育，人们通过财政信息的披露，看到自己所纳的税和所交的费的去处，真切的感觉到人民政府为人民办实事，交纳税费的积极性自然就高了，纳税很自豪，现在我们只讲纳税人的义务，不讲纳税人的权利，是极其有害的。所以要坚持权利和义务对等的原则，这也是一个普世的原则。

　　跟据财政的目标修订《预算法》

　　第六个建议，根据财政的目标修订《预算法》。现行的《预算法》是1994年3月22号第八届全国人大二次会议通过的，于1995年1月1日期开始执行，十多年来，情况已经发生很大变化，或者是根本性的变化，原来的预算法是很不适宜现在的形势，需要根据建立公共财政，完整统一预算，透明财政这个改革的目标进行修改。1995年的预算法没体现出公共财政的原则，没有体现出统一的财政预算制度，更没有公开透明的原则，所以需要做根本性的修改。

　　以上是我提的六条建议。

　　主持人魏喆：很快一个小时就过去了，您提的六点弊端和六条建议我们都觉得很受益，非常感谢您到搜狐来作客，也感谢各位网友的参与。