黔江样本：新型农村合作医疗突围

　　重庆市黔江区石会镇黎明社区7组的陈中明，去年6月生病住院，总计费用1.5万元。按照重庆的新型农村合作医疗（以下称新农合）政策，他获得了6827元补偿。

　　这样的例子，在重庆的试点乡村屡见不鲜。据重庆市卫生局统计，2006年全市有752万农民参加了新农合，占试点区县农业人口总数的67%。

重庆有3100万人口，其中80%在农村，无法享受城市居民的医疗保险。黔江、江津等地的新农合试验，体现了地方政府重建农村医疗体系的努力。根据计划，2007和2008年，全市试点区、县将分别扩大到25个和32个，并于2010年前实行农村居民全覆盖。

　　3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中指出，目前新型农村合作医疗试点的范围已经扩大到1451个县（市、区），占全国总数的50.7%，有4.1亿农民参加；中央财政支出42.7亿元，地方财政也相应增加支出，较大幅度提高参加合作医疗农民的补助标准。

　　今年1403万人参加新农合

　　统计显示，去年中央和重庆地方财政为参加新农合的农民补偿医疗费用超过2.4亿元，农民累计受益达874万余人次。

　　江津区参保人口为重庆市之首。江津区新农合办公室主任陆顺介绍，该区有农业人口108万，2006年有77.1万人参加新农合，全年基金补偿使用2755万元。今年更有90万人参加，除去外出务工人员和在校学生，在家的农民基本全部加入。

　　新农合是在旧的农村合作医疗制度解体的基础上产生的。农村合作医疗兴起于20世纪50～70年代末，以农民出资及公社、大队补助为主要特点，一度覆盖中国90%以上的农村地区，成为我国医疗保障制度的三大支柱之一。但在1980年代初期，随着家庭联产承包责任制的实施，不少地方集体经济削弱，合作医疗失去主要的经济来源而日渐式微。

　　这导致了农村卫生事业落后，“看病难”在广大农村成为严重问题。2003年，重庆对该市54个乡镇的农户调查显示，农民患大病有相对医治能力的只占45%，借钱医治的占45.5%，不医治的占9.5%。有农民戏言，“脱贫三五年，一病回从前”。

　　新农合改变了以前农民出资为主的形式，由政府介入并担当大头，是一种“在政府组织、引导下，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的互助医疗制度”。根据国家统一部署，重庆被列为新农合首批试点地区之一，2003年起在铜梁、江津、黔江等6个区县试点，2005年增加到7个，2006年达到17个。

　　据重庆市卫生局最近颁布的《2006年全市开展新农合工作情况》，全市试点工作在一定程度上缓解了农民看病难、看病贵的问题，推动了农村卫生事业改革。市卫生局称，2007年参合农民的筹资工作基本完成，参合人数为1403万人，参合率为77.3%，筹集农民个人参合金约14032万元。

　　黔江模式：政府主导

　　重庆现在开展新农合的试点区县中，黔江模式最受专家首肯，它在去年末被重庆市政府提倡为全市学习的典范。

　　去年4月初，一个肾炎患者到黔江冯家镇卫生院开了3服中药，共6.2元。他连声说：“真没想到，这里的药这么便宜。”据黔江区卫生局统计，2006年该区参合农民达257697人，占常住农业人口的72.3%,农民受益面和补偿率等指标均高于全国平均水平。

　　黔江为全国首批新农合试点地区之一，政府主导是其主要特点。

　　在资金筹措方面，用于支付农民医疗补助的新农合基金，由三部分构成，农民每人每年交纳10元，以及中央财政和地方财政的补助。从2006年起，中央财政补助标准由原来每人每年10元增加到20元，地方财政由10元提高到15元。而从2007年起，地方财政补贴提高到20元。这样，每个农民所交保费实际为50元。

　　新农合基金主要用于补助参合农民的大病住院基本医药费用和门诊基本医疗费用。目前只对新农合规定的基本用药目录和基本诊疗项目范围内，所发生的医药费用给予补偿。

　　在补助比例上，按照医疗机构的级别不同，补偿比例为30%-40%，住院补助补偿比例则为30%-50%，住院不设起付线。这与江津有所差别，江津对住院的补助比例为50%，但有起付要求，乡镇医院为50元，区级医院为250元。

　　由于费用有限，补偿均有封顶线。黔江规定，在乡级卫生院和一体化村卫生室就医，每人每年补助门诊费累计不超过80元，其中，11种慢性病每人每年门诊补助累计不超过800元（结核病1000元）；在乡级卫生院住院，每人每年补助累计不超过800元。在区级及以上医疗机构住院（含外出务工人员），医疗费用补助每人每年不超过8000元。为防止医生开大处方，区卫生局对处方金额也有“硬性”规定。

　　为了农民方便操作，黔江采取了固定补偿比例和直接减免的补偿方式。黔江石会镇副镇长王太章称，“这是经过不断调整的，过去先由农民垫付，再到乡农合办报账，农民为了10块钱跑一个上午，非常影响其参保积极性。”

　　黔江新农合试验不是单纯着眼于补助和救济，而是对农村医疗卫生体系进行重塑，实施了一系列综合配套改革。

　　改革之一是建设乡镇卫生院与村卫生室，健全农村卫生服务网络，让农民能便捷就医。2000年，黔江区的乡镇卫生院有1.5万平方米的危房，超过房屋总面积的一半。黔江卫生局局长罗奎称，虽然合作医疗制度好，但如果乡镇卫生院不能解决群众“看病难”的问题，动辄需要往区医院跑，那么推行的难度很大，效果也不好。

　　统计表明，黔江区参加“新农合”的人，去年人均看病2.7次，其中有40%的门诊选择村卫生室。

　　另一个重要改革是乡镇卫生院组成招标联盟，对药品集体采购，根据集中招标采购药品的价格，区卫生局制定了535种西药、613种中成药和374种中药的最高限价，使药品价格有了大幅度下降。王太章说，现在中草药的药方因价格便宜，最受参合农民的欢迎。

　　持续性需要立法保障

　　然而，实施顺利的新农合，并非已解除疾病对农民的威胁。

　　“10元钱还是太少了，农民生大病时，仍显得非常脆弱。”江津区新农合办公室主任陆顺表示，从长远来讲，这种以广覆盖、低保障为主要特点的农村合作医疗机制，仍然不能完全调动农民积极性。要引导农民“参保”，最终还是要把标准提高。

　　黔江卫生局局长罗奎也呼吁，在经济水平不断提高的情况下，应加大对农村医疗卫生事业的投入。

　　重庆市医科大学公共卫生学院教授周燕荣认为，农村合作医疗制度从终极意义上讲，是整个社会保障制度的有机组成部分，但如果城乡医疗体制实行一体化，以目前农民这种收入水平显然不太可能。

　　此外，新农合是个庞大的系统工程，其监管还存在薄弱环节。据重庆本地媒体报道，全市共有603家乡镇卫生院是新型农村合作医疗定点医疗机构，开展试点以来，主管部门共撤换了20多名出现违规行为的卫生院院长，并处理了50多名相关的医疗机构工作人员。

　　对此，陆顺表示，“立法非常迫切。新农合是一项政策，需要法律保障，在处罚违纪过程中，由于无法律依据，多数采取行政行为，不具有持续性。”