积极促进区域协调发展

　　吕政

　　主要观点

　　●区域经济发展不平衡，是国土辽阔国家的普遍现象。随着生产力发展和社会进步，逐步缩小区域发展差距成为经济社会发展的客观要求。

　　●我国工业发展的条件和环境已经发生重大变化，客观上要求地区工业发展应以调整优化产业结构、提高产业素质、增强产业竞争力为主要目标。

　　●地区经济发展应当遵循并利用好生产集中化的客观规律，在空间布局上促进生产要素向地区中心城市集中，在产业选择上重点发展本地区的优势产业。

　　●做好主体功能区区划，科学编制功能区规划，实施分类的区域政策，建立科学的绩效评价体系，是推动主体功能区形成的必要措施。

　　中央经济工作会议指出，“坚持落实区域发展总体战略”。最近，胡锦涛同志在中央政治局第三十九次集体学习时强调，要把促进区域协调发展摆在更加重要的位置，切实把区域发展总体战略贯彻好、落实好。区域协调发展包含资源配置的协调、区际经济关系的协调和社会产品分配的协调等要求。为了促进区域协调发展，必须统筹制定区域发展规划，健全区域协调发展机制，完善各项区域发展政策。

　　合理控制并逐步缩小区域发展差距

　　区域经济发展不平衡，是国土辽阔国家的普遍现象。受自然环境、交通运输条件、市场机制、国际贸易关系以及国际资本流动等因素的影响，沿海国家生产要素的空间配置和经济活动向靠近海岸线的地区集聚具有一定的客观必然性。随着生产力发展和社会进步，对区域经济发展差距进行调节，逐步缩小区域经济与社会事业发展差距，成为经济社会发展的客观要求。

　　上世纪９０年代后期以来，我国区域经济政策不断完善，区域发展战略有序推进，区域经济与社会事业发展不平衡的局面已经发生了积极变化，区域经济发展差距扩大的趋势开始减缓。“十五”时期，我国东部十省市、东北三省、中部地区和西部地区国内生产总值年均增长率分别为１２．４％、１０．９％、１０．７％和１１．１％，区域之间经济增长率的差距已缩小到１个百分点左右。这说明，我国各个地区的经济都处在快速增长的阶段。当然，由于地区之间区位不同、经济规模不同、人口数量不同、增长起点不同，目前地区之间实际的差距仍然较大。２００５年，东部、东北、中部和西部四个地区的国内生产总值占全国的比重，分别为５５．５％、８．７％、１８．８％和１７％；财政收入占全国的比重，分别为６０．２％、８．１％、１５．２％和１６．６％。如果以全国人均国内生产总值为１００，则东部地区为１５３．４，东北三省为１０４，中部地区为６８，西部地区为６０．６。

　　为了保证我国经济社会全面协调可持续发展，必须抑制地区经济与社会事业发展差距继续扩大的趋势，同时坚持提高资源配置和生产运行的效率。首先，国民收入初次分配应优先考虑不同地区出资者、生产者对创造社会财富所作的贡献，使生产要素利用效率最高的地区保持增长的动力，保持经济发展的良好势头，并创造更多的税源，以增强中央政府对欠发达地区财政转移支付的能力。其次，鼓励经济欠发达地区的人口向经济发达地区转移。这既有利于向经济发达地区提供充足的劳动力，也有利于不同地区的人口规模与其经济活动规模相适应，平衡不同地区的人均收入水平。第三，继续增加对中西部地区建设的资金投入，并鼓励和引导经济发达地区的资金、技术和生产能力等有序地向中西部地区转移。第四，通过对国民收入再分配进行调节，逐步使各个地区的城乡居民能够均等地享受到与我国经济总体发展水平相适应的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。特别应加大财政转移支付的力度，改变中西部地区特别是这些地区广大农村基础设施以及教育、医疗卫生、文化等社会事业发展滞后的状况。

　　地区产业发展应以结构调整为主线

　　我国仍处在工业化过程中，工业在国民经济中占居主导地位，地区的财政收入也主要来自工业。选择地区经济发展的主导产业，在指导思想上需要明确两点：第一，我国工业发展的条件和环境已经发生重大变化，客观上要求地区工业发展不应单纯追求数量扩张，而以调整优化产业结构、提高产业素质、增强产业竞争力为主要目标；第二，在发展工业与加强农业的关系上，发展工业不应以牺牲农业的发展为代价，必须确保基本农田面积不减少，加大对农业的投入和对粮食主产区财政转移支付的力度，提高农业的比较收益。

　　西部地区发展工业，应充分考虑生态环境的承载能力，有序开发能源和矿产资源，提高资源的加工深度，培育具有地区比较优势的特色产业；依托中心城市和国防科技工业，发展先进制造业和高新技术产业。

　　东北地区实现振兴老工业基地的目标，应通过深化改革，增强大型重点骨干企业的活力和市场竞争力，突破一批制约产品升级换代的关键技术，在重型成套设备、数控机床、发电设备、汽车、铁路机车和客车、船舶、飞机等主要产品技术和制造能力方面缩小与工业先进国家的差距。在材料工业领域，大力降低能源消耗，发展精品钢材和各种新型材料。在农业领域，发展现代农业，巩固东北作为全国重要商品粮基地的地位。同时，扶持资源枯竭型城市和工矿区的产业重组和产业转移，加强再就业 培训，开辟新的就业领域。

　　中部地区劳动力资源充足，贯通东西南北的交通网络已经形成，能源、原材料等基础产业具有资源和产业优势，制造业也有较好的基础。中部崛起的主要任务之一，是继续增加对农业的投入，加强农业产业化体系建设，发展农产品深加工，在促进农业劳动力转移的基础上提高农业的生产经营规模。依托资源优势，建设现代化的大型能源、原材料生产基地。改组、改造机械、汽车、轻工、电子、医药等传统制造业，提高传统制造业的竞争力。

　　东部地区是我国经济最发达的地区。２００５年，东部地区十省市的工业增加值占全国的５９．８％，出口额占８９％。东部地区在国民经济中的地位，要求其必须为经济社会发展全局作出更大的贡献。但东部地区经济的持续快速增长也面临许多突出矛盾，如能源、原材料、土地等资源供给不足，劳动力供求关系的变化导致劳动密集型制造业的工资成本上升，继续扩大经济规模受到环境容量的制约，外向型经济与制造业国际竞争力不强的矛盾加剧等。解决这些矛盾，应以率先实现现代化为目标、以推进产业升级为重点。资源密集型重化工业要在生产经营规模、技术装备和工艺、产品结构、劳动生产率等方面达到国际先进水平；制造业应在增强自主创新 能力的基础上，使技术和知识密集型产业成为主导产业，并促进劳动密集型产业向中西部地区转移，加快发展现代服务业。

　　抓住生产集中化趋势与发挥地区比较优势的结合点

　　在资源配置和企业生产经营过程中，由于市场机制的作用，生产要素不仅向优势企业集中，而且向生产要素配置效率更高的优势地区集中。区域协调发展并不等于在不同地区均等配置建设项目和生产能力，生产要素配置应坚持效率原则。生产要素的集中化趋势，即以较少的国土面积实现产业集聚，有利于提高资源的配置效率，有利于集中防治污染，有利于发展循环经济 。特别是资源密集型产业，如石油化工、煤炭开采、火力发电、钢铁、有色金属、水泥、玻璃、汽车制造等产业，其生产能力应尽可能向少数大型企业和具有竞争优势的地区集中。

　　生产集中化趋势与区域协调发展并不是根本对立的。地区经济发展应遵循并利用好生产集中化的客观规律，在空间布局上促进生产要素向地区中心城市集中，在产业选择上避免结构趋同和过度竞争，把有限的经济资源投入到本地区的优势产业领域，提高优势产业的市场集中度，促进比较优势转化为竞争优势。

　　生产集中化是相对的。当一个地区的工业密度超过土地、交通运输和环境的容量后，工业的继续扩张就要受到制约。解决这一问题的出路，一是促进产业升级；二是把不再具有竞争优势的产业向外转移；三是发展现代服务业特别是生产性服务业，促进建立在专业化分工基础上的跨区域生产外包，形成区域之间既有分工又有合作的局面，发挥经济发达地区对周边地区经济发展的带动作用，形成既有利于提高资源配置效率和经济增长质量、又有利于实现区域协调发展的新格局。

　　积极推动主体功能区的形成

　　“十一五”规划纲要将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力、人口分布、城镇化格局，按照区域分工和协调发展的原则划定的具有特定主体功能的空间单元，属于一种典型的经济类型区。

　　推动形成主体功能区，是按照科学发展观的要求提出的一种区域发展新思路，其重要意义在于：加强主体功能区建设，有利于促进人与自然和谐发展，协调经济、社会、人口、资源和环境之间的关系，引导经济布局、人口分布与资源环境承载力相适应；划分不同类型的主体功能区，有利于强化空间管治，规范和优化空间开发秩序，逐步形成合理的空间开发结构；在做好主体功能区区划的基础上，明确各区域的主体功能定位和发展方向，有利于优化资源的空间配置，提高资源空间配置效率，推动形成各具特色的区域结构和分工格局，促进各区域协调发展；对不同主体功能区实行分类的区域政策，有利于根据不同区域的实际情况实行分类管理和调控。

　　主体功能区建设是区划、规划、政策和考核“四位一体”的工作，也是一项长期的艰巨任务。当前，推进主体功能区的形成，需要抓好几项工作：一是切实做好主体功能区区划。建立科学的综合评价指标体系，制定符合客观实际的国家和省两级主体功能区区划方案。二是科学编制主体功能区规划。在区划的基础上，科学编制全国和各省市区主体功能区规划，明确各区域的主体功能定位和发展方向。这是推动主体功能区形成的关键环节。三是制定实施分类的区域政策。按照各区域的主体功能定位，调整完善财政、投资、产业、土地、人口管理和环境等相关政策，引导人口、要素合理流动和产业集聚。这是推动主体功能区形成的重要保障。四是建立科学的绩效评价体系。应针对不同主体功能区的实际情况，研究制定不同的绩效评价指标和政绩考核办法，引导主体功能区健康发展。