卫生部“摸底”公立医院改制:转让价低于评估价

　　公立医院如何改革？是新医改方案中一个绕不开的命题。如何厘清和评价现有的公立医院产权制度改革实践，将决定着新医改设计中公立医院的改革方向。

　　本报从权威渠道获知，卫生部组织相关专家，首度对全国医院产权改制的全面情况进行了“摸底”调查，日前已完成了调研报告。

　　根据此番调研，卫生部专家对1995－2005年期间，全国公立医院改制情况的全面“盘点”后，基本摸清了全国公立医院改制的数量、范围和区域分布、改制原因和特点。

　　同时，也初步得出了对公立医院改制的评价：医院效益有了改善，但改制中土地和无形资产低估，实际转让价比评估价稍低。

　　没有出现大规模的改制现象

　　医院改制初发于上各世纪80年代，当时主题是对公立医院进行管理体制和运行机制的改革，主要改革措施是改革放权，提高公立医院的运营自主权。

　　而自2000年卫生部等八部委联合发出的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》以后，各地纷纷尝试进行公立医疗机构的产权制度改革，特别是在2002年国家经贸委等六部委联合发出《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》之后，大量的企业医院通过产权改革与国有企业分离。

　　在企业医院改制的浪潮带动下，2003年、2004年，各部委和各级地方政府所属的医疗机构纷纷尝试产权制度改革。

　　但在2004年底，卫生部官员在一个论坛上明确表示“产权改革不是下一步城市医疗改革的核心内容，也不是主要内容”。2005年，国务院研究中心一份“医改不成功”的报告，也把矛盾指向“市场化”的医改方向。

　　此后两年间，公立医院产权改制降温，各地改制试验基本处于停滞状态，而对改制实践的评价亦处于各方争论中。

　　全国到底有多少医院改制？从区域分布上看，有什么趋势？卫生部的调研给出了结果。

　　卫生部的这次调研目标锁定在医院产权关系方的变更。即由原来政府所有制和国有企业所有或者是团体所有，变成了私人部门所拥有，或变成了股份、股份合作制的医院。

　　首先，从数量上看，全国共有264家医院进行了改制。按照行业主管部门来划分，改制医院三分之二发生在卫生部门，三分之一发生在其他部门（相关部委如铁路系统医院）。

　　如果把改制的医院数量和现有医院的数量做一个比较，总的医院改制率是1.93%。（分母是调研组从各省报上来的医院总数为13600多家，实际上全国大致有1.8万家医院）

　　因此，课题组专家认为，“医院改制率不到2%，所以，总的来看，医院的改制范围是非常窄的，没有出现大规模的改制现象。”

　　卫生部专家组还披露了医院改制的区域分布特点。

　　按省份来划分，青海、湖南和海南这三个省还没有发生医院改制（或说课题组没有收到上述省份的改制情况报告），其他27个省市都有改制。

　　按改制的数量来看，课题组发现，从区划总体来看，改制数量华东地区比较多。一个省内改制数量比较多（10-19个）的地区有山东、黑龙江、河北、吉林、广西。

　　另一个区域分布特点是，改制发生频率高的地区是相对的落后地区，如江苏宿迁、山东菏泽等。

　　课题组不仅得出了上述医院改制数量和区域分布等整体情况，而且对哪级医院参与改制最多、改制前医院经营状况进行了细致考察。

　　“在公立医院的改制当中，市县级医院的比较多。”上述专家说，具体情况是，目前进行改制的医院属于市或县级医院的，占三分之二，属于其他部门（相关部委和企业）的占27%左右。而属于卫生部或者省一级的，就比较低了，属于院校的就更低了。

　　医院改制以前是不是经营状况非常差？课题组专家调查发现，改制前一年，处于盈余状态的医院大概占了五分之一，处于盈余平衡的占了四分之一，处于亏损状态的占了52%左右。

　　“穷则思变，医院运营发生了困难，希望通过改制这种途径进行调整。”上述专家解释。

　　改制中土地和无形资产低估

　　谁是医院改制的主导者？改制时的资产评估是否得当？课题组也对此进行了调查。

　　课题组发现，各地医院改制的主要推动力包括相关改制政策方案的制定是当地政府综合部门，这个比例占到了15%。如有些地区是地方政府“一把手”主推，部分是当地卫生部门“发动”。只有23.4%医院的管理层和22.5%的职工参与了改制。

　　相关专家对此分析，目前医疗机构的产权改革大都是在当地政府不同程度的参与和卫生行政部门的介入下进行的，当地政府和卫生行政部门的改革思路在很大程度上决定着当地医疗机构采取的改制模式，产权交易的主体行政色彩浓厚。

　　“医院的管理层和职工，是一个非常重要的利益相关者，但是在改制方案的制订当中，他们的参与度过低。”卫生部专家说，而这也是为什么很多改制医院，后来又改回来的原因。

　　政府行政主导下的医院改制，使得公立医疗机构的国有产权交易并非一个单纯的市场经济行为。课题组调研发现，公立医院产权交易前的资产评估状况不容乐观。

　　课题组调查的改制医院当中，86.5%经过了资产评估，但大多为固定资产的评估，流动资产评估较少，对土地资产的评估更少了，只有三分之一改制医院进行了土地资产评估。同时，对于医院而言，更重要的资产如品牌、商誉、知识产权，对此进行评估的只占10%。

　　“我们观察还发现，从整体水平来看，实际转让价比评估价稍低。”课题组专家称，其中转让价格高于评估价格的有五分之一，两者相等的是40%，还有近40%低于评估价格。

　　改制之后，这些医院运营情况是不是更好了？课题组也给出了答案。

　　从全国看，57.3%的医院在改制后发生了变化，其中改善的有24.6%，恶化的是11.5%；亏损的医院减少了25家，盈利的增加了25家。“总体而言医院效益有了改善。”课题组专家称。

　　对全国公立医院改制状况有了大致描述后，课题组专家建议，应该加快明晰相关政策意见。对于各地医院改制的总量要有所划定。在改制的同时，对于医院的政策改革要同步配套，例如固定资产评估、职工安置、内部管理体制和运行机制、内部核算、分配制度等。

　　有关专家表示，医疗机构的改制，具体情况太复杂。改制必须划出界限，但又不能一刀切。各地发展不均衡，很难用统一标准衡量。因此，怎么改制并不是关键问题。关键是什么医院可以改制，什么医院不能改制，这是新医改中要首先明确界定的。