寻找进一步打开渐进式改革的突破口

　　最近一段时间，在不同的研讨会上，无论是国内的还是国外的，不断听到关于中国体制改革走向的话题，这使这个并不新鲜却是常说常新的题目成了一个小热点。也许是改革到了目前“牵一发而动全身”的胶着程度，找一个突破口的需要很强烈的缘故吧。

因此，当在一个国际研讨会上听到财政部财政科学研究所所长贾康(贾康新闻,贾康说吧)研究员的一个简短演讲后，中国经济时报记者对他的那个“以财政为例，推行制度创新、管理创新和技术创新三个层面的互动，进而打开深化改革空间”的提法很感兴趣。于是，就约了这个采访。

　　　　渐进式改革：突破口与路径

　　中国经济时报：最近，很多人都在反思中国渐进式改革的得与失，不知您对这个问题怎么看？

　　贾康：总体上看，中国的改革被称为渐进式改革，是就改革推进过程的基本特征而言。与“渐进式”相对应的是所谓“大爆炸”式，如俄罗斯的转轨方式。中国改革开放之初，形象化的说法叫做“摸着石头过河”，不求一步到位，当时也清醒意识到不可能立即采用“配套”、“速决”的方式解决经济社会的改革问题。

　　在中国改革的起点上要提到三件大事，第一个是当时的决策层允许农民和基层实施了以联产承包责任制为主要形式的农村改革，在农民自下而上的局部实验得到开明的对待，并很快被证明是解放生产力的有效改革措施之后，得到了自上而下的肯定。这种肯定迅速带来了中国整个农业生产局面的重大改观。

　　第二个要提到的就是兴办特区，这也是在比较低端、在某些局部，允许通过兴办特区的实验做“撞击反射”的探索，以“不争论”的相对宽松环境，鼓励少数区域首先在城市改革的探索中摸着石头过河。最引人瞩目的就是深圳等地发展的成功经验（特区还包括珠海、厦门、汕头，以及后来的海南）。

　　第三个要提到的，就是在宏观层面，在财政这个分配领域以分灶吃饭的分权改革作为突破口，率先动作，然后努力打开后续改革的空间。宏观上先从分配环节实行分权，再逐步启动其他一系列的改革措施，如逐渐松动指令性计划控制，逐渐改变物资流通体制，改革工资制度、价格机制、人事控制等方面各种各样的传统体制的办法，乃至深入到投资、金融、国有资产管理、社会保障等等领域。在财政分权以后，改革空间是在试验、试点形式下陆续打开的，而且各项改革在互相之间还引发出一系列的连带关系。在地方政府扩大了自主权利之后，更积极地推动辖区的经济社会发展，也更倾向于在它的调控范围内，让多种经济形式得到较充分的发展，往往“少说而多做”，务实创新态势初步形成。

　　总之，这种以农村基层、城市局部和宏观层面的分配环节作为突破口开始的渐进的改革，使我们在整个国民经济“不停车检修”的情况下，比较顺利地拉开了一系列改革事项的序幕，然后通过先下后上、先易后难、先农村后城市，先局部后扩展的一系列改革安排，总体上形成了市场取向改革不可逆转的大局面。这个过程，如果说前面十几年，在整个改革的目标模式上经过一系列的探索，但始终没有稳定地形成一个核心概念的话，到了上世纪９０年代邓小平同志发表南方谈话之后，一个代表目标模式的核心概念便确立起来了，即中国的渐进改革在１９９２年之后清晰地确立了社会主义市场经济目标模式。市场经济目标模式的确认又进一步打开了后续改革的空间，而且和当时已经形成很好势头的工业化、城镇化、信息化、国际化的进程互相形成了良性的促进，在千年之交的时候，以中国加入世界贸易组织为标志，使全面对外开放这个格局得到锁定。

　　    进入胶着状态后需要配套改革

　　中国经济时报：那么您是如何评价这种渐进式改革的问题方面呢？

　　贾康：我个人认为，这种渐进式改革体现了一系列被实践证明是有利于转轨的、或者说应该得到肯定的方面，当然也有伴随着渐进改革产生的一系列争论和特殊的难题。从现在的实际情况看，渐进式改革已经走到了几乎任何再往后推进和深化的举措，都会“牵一发而动全身”的胶着状态，那种有一部分人受益而没有人受损的所谓“帕累托改进”式的改革空间，据我观察，在中国可以说已经用尽。现在任何一项改革措施，都必然碰到触动既得利益的敏感问题和困难问题。可以不客气地说，在上世纪９０年代中期以后，不少实质性的改革措施在推进方面是不理想的。这种胶着状态下矛盾积累、改革的实际措施难以推进的局面，引来了一些研究者提出的“后发劣势”的概念，我印象深刻的是杨小凯(杨晓凯新闻,杨晓凯说吧)博士很明确地提出，我们不要光看到中国现代化发展过程有所谓的后发优势，还要看到中国渐进式改革方式带来的制度创新方面的后发劣势。

　　为了解决这个胶着状态的问题，有不少有识之士认为，需要政治体制、行政体制和经济体制改革的配套，以进一步推动改革。我个人观察，要是考虑一个非常全面的大配套改革，如果把政治体制改革作为其中心环节来做这种配套，在近期尚不具备可操作性。要寄希望于政治和行政体制改革来使中国改革加速，这种考虑很有它的道理，但是在现实生活中，还看不到一个相对细致的、多少靠近操作层面的方案。

　　 　制度创新、管理创新和技术创新还有互动空间

　　中国经济时报：那么您认为，中国渐进改革今后的空间何在呢？

　　贾康：我个人感觉，如果我们把制度创新、管理创新和技术创新这三个层次创新的互动关系把握好，我们的渐进式改革还是应该有继续深化的空间的。我想从财政的角度简要说一下我为什么这么看。

　　前些年王绍光教授（他现在在香港任教，曾经在美国长期学习和教学）写了一篇《美国进步时代的启示》的文章，在中国有关部门的高层得到强烈的反响。文章勾画的是美国１８８０年以后大约４０年的时间里面，美国如何完成了“进步时代”的跃升，以及启示何在。美国１８８０年前后的情形，和中国社会现在这种“矛盾凸显期”非常相似，那么它是怎么逐渐走到相对规范的市场经济的运行状态的？在这一段进步时期，美国人究竟做了什么事情？他的总结是，美国并没有从政治层面的激进改革入手，而是采取了各方都很难拒绝的从管理改进入手的种种变革，特别是通过管理角度切入的、以几十年间的演变大体形成的、我们可称之为现代意义的税收制度、预算制度、公共意愿表达的制度安排（如舆论监督）和法律体系建设，有力支撑了其后美国的崛起。当年美国人从管理角度切入的管理创新，后来在１９１３年前后引出了一个相对规范的个人所得税制，以及在１９２０年前后于纽约市率先形成模板的公共预算的基本制度框架这样一个制度创新结果。这些进步对于美国以后整个综合国力的提升和成为世界头号强国的状态，实际发挥的作用是不可低估的。上世纪二十年代末的大萧条来了之后，很多国家的状态都不行了，但美国以进步时代的基础加上一个罗斯福新政，很快崛起为世界头号强国，其间就有这样一种逻辑和铺垫。

　　中国经济时报：你的意思是中国也可以“照单抓药”？

　　贾康：虽不可能简单地套用，但其启示的意义是非常明显的。人类文明的积极成果，毕竟有共性的部分。中国的渐进改革进入胶着状态以后，美国进步时代的启示提醒我们：同样值得寻找那种不采取正面的政治性激进方式而实质性深化变革的空间。如果我们从管理角度切入推动创新，对上，可以进一步打开制度创新的空间，对下，又可以和技术创新形成很好的互动，这样综合起来形成三个层面创新的良性互动。从这个特定角度来看，应该说是很有操作余地的。我们从１９９８年以后公共财政改革的进展来看，这个空间的确是在一步步发掘和有可能更充分地打开。这些年我们在公共财政的理念之下，从政府管理创新入手，推动了诸如综合预算、国库集中收付、收支两条线管理、政府采购制度、税费改革等等的举措，一系列看起来各方都难以拒绝的创新措施。而这些管理创新又客观地要求在制度层面上促使政府理财如何走向透明化、严密化、规范化、法治化、民主化的制度安排。虽然这些概念我们没有天天讲，但是实际上这就是在公共事务决策和公共资源配置领域推进民主化和法治化的过程。

　　在现实生活中，可以看出来现在已有不少自下而上的“参与式预算”的实验，有上下要求相呼应而推出的公共事务决策事项的听证会，有越来越多的通过充分民意表达形成科学化决策与管理方案的要求。上下的这种互动综合在一起，我们是有可能通过政府理财的民主化和法治化来促进和拉动经济社会生活、公共事务决策的法治化、民主化、宪政化的，进而就可以在这种动态过程中化解既得利益阻碍，继续渐进地和实质性地推行市场经济所要求的配套改革。

　　另外，目前在可以看得很清楚的技术性后发优势上，我们也有十分值得看重的操作性，就是可以比较便捷地运用现代信息处理技术，即计算机网络，来推动管理创新乃至制度创新。比如，政府的“金财”、“金税”等金字号工程有十几个，也就是十几项从政府信息处理技术角度切入的电子政务工程。按照现在的目标和发展建设逻辑，今后要联网形成一个反映全局、支持全局的超大容量的信息平台和科学决策平台。计算机不讲人情，在各个运行环节都有透明的监督，都必须自然而然地加入集体决策和法治、民主取向的监督机制。公众事务决策和公共资金与资源运用如何体现民意，通过技术的创新和管理的创新，最后会上升到制度安排的创新上。我个人观察，这是非常值得重视的。所以，在中国渐进式改革似乎前面空间很小的情况下，实际上仍然存在特别值得发掘的一些重要的空间。总括地说，渐进式改革和局部突变的推进空间，我个人认为在中国仍然存在，而且要努力地积极争取。