中新网5月16日电香港《文汇报》今日刊发中国国家发展和改革委对外经济研究所张岸元的文章,对中美战略经济对话涉及的政治关系进行了分析。文章全文如下:
美对华经济政策基调取决于政治关系走向
现时,美方在经济领域实际上已接受了“顺差在中国、利益在美国”等中方极力主张的双赢观点,容忍了对华高额逆差格局,接受了人民币缓慢升值局面。
5月,中美双方在华盛顿进行第二次战略经济对话。从去年12月首轮对话的情况看,双方会谈的内容极为广泛,从全球经济失衡、美方贸易逆差、人民币汇率、金融服务业开放、知识产权保护,到清洁能源、企业社会责任、疾病防控,无所不包。但从事后效果看,对话似乎没有引起双方政策发生值得关注的变化。中国的人民币继续蹒跚升值,贸易政策尚未见大幅调整,金融业按照加入WTO的承诺有序放开。美国方面,除了将知识产权保护问题诉诸WTO、向自中国进口的铜版纸征收反补贴税之外,截至目前为止,也还没有针对高额逆差局面拿出系统性的调整政策。此外,对于国际经济界叫嚷多年的全球经济失衡问题,双方也没有提出新的观点和对策。
国际间的此类对话向来难以协调各国经济政策之间的差异,对话——即使是战略的——其功能也主要是“各自表述、加深理解”。
美对华经济政策基调取决于政治关系走向
“911事件”以来,美国一直在寻找对华政策新的立足点。美国内各派政治力量、各类民间团体、各种官方半官方机构,都认为自己有义务就中国问题指手划脚。虽然研究团体、学术机构不时推出各种关于中国政治、经济、军事前景的可怕而矛盾的预测,但给人的总体感觉是对华新政策一直没找到——中国威胁论、崩溃论的影响面日见收窄;但“利益攸关方”的观点也随着佐力克的离去黯然失色。这种情况下,维持现状就成了最好的政策。在经济领域,美国实际上接受了“顺差在中国、利益在美国”、“美在华跨国公司是最大获益者”等中方极力主张的双赢观点,容忍了对华高额逆差格局,接受了人民币缓慢升值局面。
如果未来美在对华政治关系上维持现状,则经济交往的格局将延续,直至发生两个重要的拐点:一是中国的产业结构升级取得实质性效果,与美国的主导产业展开竞争。美国愿意接受一个生产衬衣、玩具的顺差国,但无法容忍一个出口大型客机、芯片、军用飞机的对手。届时,美国国会中现有经贸类利益集团将分化瓦解,受冲击行业将同原有劳工类、意识形态类集团携手,像上世纪八十年代对付日本一样,在贸易不平衡问题上对中国不依不饶。
二是中国外汇储备资金回流美国的资金链断裂,不再为美国的贸易赤字提供低成本融资。低成本国外美元的流入,是美国贸易逆差格局得以维持的关键。近来有观点认为,中国外汇储备减持数千亿美国国债等美元产品,似乎对美国影响不大。此判断未免过于乐观。因为市场对中国外汇储备资产组合的变动高度敏感,中国外汇储备资产组合的变化,必然引起市场的跟风操作。集体抛出美元产品很可能对美国经济、美元的国际地位带来巨大影响。
以上两个事件将分别从产业和金融层面触及美国的核心利益。届时,美国对华政治将服务于经济利益的要求,而不是像目前这样,经济利益服从于政治格局。
中方被动应对美施压局面已改变
以下三方面因素显著提升了中方的对话地位:
一是除了人民币汇率问题,双方还可以谈谈美元的汇率问题。拥有产业背景的财长向来主张通过弱势美元提升美国产业竞争力;华尔街出身的财长向来主张通过强势美元维护美国的金融利益。去年以来,美元的国际地位渐趋下降。俄罗斯、伊朗等国采取了对外贸易用欧元结算、官方外汇资产组合中包含更多欧元资产等多项“非美元化”措施。这些措施已经起到了追捧欧元、压制美元的作用。与一次性大幅升值相比,人民币稳步升值实际上维持了中国对美元的需求,在客观上起到了支持美元国际地位的作用。鉴于中国经济金融调控体系自身的脆弱性,即使未来人民币实现区域化,也必然需要大量持有美元资产,用于人民币信用的背书。因此,双方可以将人民币升值问题与美元贬值问题放在一起讨论。
二是除了中国的金融开放,双方还可以谈谈美国的金融市场准入状况。随着去年12月11日加入WTO过渡期结束,中国金融服务领域开放已经达到相当高的水平。目前,十几家美资银行在中国开设了一百多家分支行及代表处。早在2004年底,中国就对外资保险公司取消了地域限制,外资在国内可开展除法定保险以外的全部业务。反观美国,在银行、保险等领域的开放程度低得难以置信。上世纪九十年代以来,中国银行、建设银行、招商银行等中资银行申请在美国设立营业机构多次被美方拒绝。美联储等监管机构从母国综合并表监管、资本充足率及不良资产率、信息披露、反洗钱措施等方面提出各种各样的限制条件。在保险业方面,美国许多州规定,外国保险公司在没有准入立法的州经营保险业务,要以先在其它州有商业存在为前提。许多州规定,除非外国保险公司已被其它州批准,否则不得在本州岛内设立子公司或分公司。这实际上剥夺了外国保险公司进入的机会。虽然在相当长的时期内,中国金融企业不可能对美国大量投资,但进入美国市场毕竟是中方的权力。美方没有理由在压中国市场开放的同时,以国内法、联邦分权为理由,关闭本国市场。
三是中美双方在知识产权保护、环保、能源等领域的共同利益也越来越多。加强知识产权保护正逐步成为中国经济发展自身的需求,此方面不存在政策问题,只存在执行问题,对此双方已有共识。同样作为能源消费大国和石油主要进口国,中美双方合作的潜力还远远没有得到挖掘。
双方参与对话的部门在本国并不具同样影响力
美方参与首轮对话的高官包括:财政部长、商务部长、美联储主席、贸易代表,以及劳工、卫生、能源部长等主要经济部门首脑。中方参与对话的是吴仪副总理,以及国家发改委、财政部、商务部、人民银行、农业部、卫生部、信息产业部等对口部门负责人。
正如许多研究者所指出,由于相关信息、统计数据的分割持有,中国的政府部门在相关业务领域具有很强的决策控制权,而美国的相关政府机构很难掌握类似的权力。在美国的政治体制下,存在众多的行为者,他们都试图对相互竞争的目标进行妥协。总统及其外交班底在对外政治经济政策领域发挥着主导的作用。而国务院、商业部、能源部、贸易代表办公室(USTR)等行政机构则主要是作为政策的执行者而存在。
有趣的是,虽然中国的政府部门很权威,但一些具体问题出现时,美方会发现很难找到能全权负责的部门来回答他们关心的问题。因为,就一些重大问题决策,中国各政府部门之间存在复杂的讨价还价、共同决策过程。比如QFII、证券市场的监管者可能希望通过不断增加额度,推动、维持市场繁荣,而人民银行则可能从控制流动性的角度,希望控制节奏。最终的QFII规模是不同部门之间妥协的结果。
双方类似部门的职能差别很大,最为典型的是美联储与中国人民银行。美联储不属于政府序列,在本国利率政策方面拥有很强独立性,“一个政策工具实现一个政策目标”的观点对该机构有很大影响。多数联储理事主要从国内增长、通胀、就业三个角度决定利率政策,并不着眼于美元汇率走势,美联储主席也很少在经济外交场合露面。而人民银行除了负责利率政策外,还主导汇率政策的制定,人民银行行长与财政部长共同出席八国财政会议。如此内外均衡政策决策权于一体的体制,在主要经济大国中极为罕见。中美双方财政部的地位也很大。美国财政部居于政府经济部门之首,财政政策主要出自该部门,相当于中国的“半个国家发展改革委加财政部”。
体制差异也是对话的障碍
在对华交往过程中,借口国会因素向我施压、“唱红脸、白脸的双簧”,是美国行政当局的传统技巧。但建立在充分决策民主基础上的政策政治过程,也确实为持各种对华观点的人以各种方式介入对华政策的制定,提供了可能。关于逆差、人民币汇率等全局性问题,美国的各类机构进行了深入的研究,得出了相当客观的结论。他们有渠道将自己的意见上达决策层,使决策者清楚美国的国家利益所在。美国行政部门中也有一个复杂的官僚科层结构,这些官僚机构在对华事务上有着很强的政策惯性,强调自己的逻辑,有着自己的行事方式。在白宫、国会的对华政策转向之后,这些行政机构往往只有在发生较大的人事调整甚至倾轧之后,才能转过弯来。但是,通过“旋转门”制度,那些掌握足够知识、拥有必要政治基础、真正具有全球眼光的优秀人物,能够通过便捷的渠道进入最高决策层。此一点也是民主制度下官僚机构的活力所在。
关于中国的行政体制、尤其是官员选拔任用机制的优劣,国内政治体制改革的设计者们已有非常清晰的表述,无需赘言。从政治文化的角度看,对话双方确实有着非常不同的背景:一方在传统官场文化中浸淫数十年,以行政为终身追求的目标;另一方则转战商场、学场、官场,从未打算将公务员作为终生职业。中方偏爱考虑长期、通盘考虑问题。在老成谋国者看来,某某在对华政策上一直待我不薄,可以做出某种姿态,让对方在国内有个交代。而对方则考虑,时不我待,要对得起任期,能换取我方作出多大让步,就收获多少,以便为下一步“旋转”积累资本。
中新网
...率团赴美出席第二次中美战略经济对话。 姜瑜宣布,中美双方商定,第二次中美战略经济对话将于五月二十二日至二十三日在华盛顿举行...
2007-05-16 09:20
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