周放生：国资委地方改革的六个问题

　　主持人：（王志钢）下面咱们请国务院国资委企业改革局的周放生副局长讲话，大家欢迎。

　　周放生：先声明，不是讲话是发言。我下午刚到，听了刚才的发言，很受启发，有人提出了一个问题，让我谈一谈地方改革的问题，我想谈六个问题。

既是提出问题，也是自己对这些问题谈谈我的观点，完全是探讨式的，因为这里有媒体，不代表国资委，也不代表改革局，是我个人观点，希望大家报道的时候笔下留情：

　　第一个是当前大家比较关心，是国资委的职能定位和出资人职能的到位问题，现在有很多争论，具体我就不说了，为什么会产生这种现象，从法理上讲，国资委是一个什么机构呢，应该是特殊法定机构，我说的这个概念是国际惯例的，不是我想出的词，我们现在叫“特殊机构”，差了两个字，什么叫“特殊法定机构”呢，从字面上讲，根据法律确定的机构就是法定机构，应该是什么概念呢，应该说比如一个国家需要做某一件事情，在做这个事情之前，国家的整个运行，对国家的管理需要做某个事情，就需要一个机构来做，那么怎么办呢，按照法定的逻辑关系讲，就应该先制定法律，这个时候制定法律的时候是超越部门的，超越部门利益的，这个时候各个部门之间职能怎么进行博弈或进行一些划分，而是说在部门之上，在国家角度出发，立法机构来考虑我要解决什么问题，我在法律上就给他什么职能，在立法机构这个层面上讨论这个问题，他不是在政府机构讨论，是在立法机构讨论，法律介于的职能既可以是经济职能，就是我们现在讲的出资人的完整，或者说是比较科学的注资人职能的确定，也可以根据这个阶段的需要，甚至是根据整个布局的需要赋予他一定的行政职能，我们现在讨论问题还比较习惯于从概念出发讨论问题，我讲的已经不是概念了，超越概念在概念之上来讨论问题。为什么我讲这个区别呢，政企分开，都是概念，这样概念也是我们从计划经济一步一步走出来，比如说政府有双重职能，要政企分开，这也是我们国资局成立了多少年以后大家才慢慢慢慢的知道这个概念的，我也是老国资人，我90年就在国资局工作，我讲的超越这个概念之上的，如果那个时候我们根据这个法律制定这个法，也就是我们现在研究制定的国资法，然后再设立国资委，现在大多数矛盾就没有了，这个机构一设立就有非常明确的定位，然后所有的部门，不同的利益集团，不同的角度，你要吵在立法的时候吵，法律确定以后，这个技能与法都到位了，而我们现在反了，我们不在法律的框架下，就现在我们目前大家困惑的问题，我觉得就是说现在我是讲如果我们能够有一个更前瞻性的认识，应该是这个逻辑关系，但我们现在不可能重新走一边，对于我们目前国资机构的职能，我想大体上应该说大家的认识还是比较一致的，但是在一些辩解上并不是完全一致，可能还需要进行进一步的讨论和认识，比如说现在一个争论就是监管职能和出资职能的争论，我认为这是一个伪命题，我不展开说。至于刚才南京国资委副主任，你提出的这个问题，我是这么看的，就是说什么情况下设立国资委这样一个机构，他不是一个完全意义上的经营机构，因为他不是一个企业法人，什么时候设立资产经营公司，我觉得这个问题提得很好，根据我们在考察，我去匈牙利考察过，匈牙利是这么做的，刚开始在改制机构成立的时候，他成立的是类似于我们的国资委，成立的是一个行政职能的机构，他经过了大概四五年的时候就转化为一个国家控股公司，就是一个企业了。用资产经营公司来履行对国有企业国有股的持股职能，根据他结构的调整，叫做私有化不同阶段职能实现了转换，那么我认为根据我们现在的情况，市一级，比如南京市、昆明市，如果你是在中小企业改革基本完成，一些社会职能的剥离也完成，也就是说需要通过政府职能来推动的改革大体完成以后，几乎所有的企业都实现了公司化改制，或者说股权多样化改制的情况下，市一级的国资委可以适时的转为资产经营公司，这个对于市场化的运作是有利的，当然成立资产经营公司不等于说你所有管辖范围内的企业都是以利益最大化为目标，比如说准公共产品，一样可以进行分类管理，但是对于国有资本的经营应该更贴近与市场，我们市一级的国资委需要讨论这个问题。

　　第二个问题就是关于国有资产的定位问题，国有经济结构调整问题，这个问题我们从上到下都在讨论，现在有一个影响力，控制力、带动力，国有经济定位问题有“三力”问题，这个概念应该说从整个国有经济的总体上看是我们现在这个提法是符合实际的，也是需要这么样一个原则来把握的，但是我觉得不要把这个概念泛化，什么意思呢，国有经济的控制力、影响力、带动力更多的体现在中央企业上，而不应该把这个概念从中央到省到市完完全全用一个概念来套，也就是说上下的职能完全一样是不怎么科学的，从中央的资产来说，他更多的承担了控制力、影响力、带动力的功能，对于省属企业国有资产，市这一级的可能更多是体现在区域经济对他的一些要求上，或者说可能更多体现在社会职能和社会责任的承担上，而不一定就是“三力”的要求，这一点需要我们各级国资委根据本地区经济的不具合对你国有企业的承担社会责任的要求来进行具体的定位。是不是这样来说可能更能够定位的更准确，也能够更加跟你的地方经济的发展和发展的不同阶段结合得更加紧密，可能更好的能发挥地方国有企业，国有资产的功能和作用。

　　第三个问题就是关于企业改制问题。企业改制是我们国有企业改革或者国资管理的一个很重要的一个内容，而且也是我们多年一直推动的事情，我们叫做“两个置换”，以“两个置换”为核心的一个国有企业改制工作，我们前一时期推进总体上看是成功的，尽管在这个过程中出现了一些不规范的行为，出现了一些流失的现象，但是可能是在整个改制过程中很难以避免的，也可能是必须为此付出的代价，但是我们出了两个规范改制的文件以后，一个是96号文，一个是60号文，这种不规范的行为和流失的现象已经大大的改变了，我们也是在总结改制过程中的一些成功的经验和出现的一些问题制定这些文件。我想谈的是对于现在的一些大企业，到底应该是什么样的思路，根据我们现在的判断我们提出叫做“整体改制，整体上市”，应该说国务院国资委已经提出这个方向，为什么我们要这么讲，我们过去的改制是两种模式，一种叫分离改制，拿出比较好的一部分把他改制，甚至让它上市，但是导致一部分历史问题没有解决，出现了集聚的矛盾和冲突，还有出现大股东占用上市公司的资金等一些严重的违规行为。还有一种方式是自下而上的模式。

　　我们现在认为时机已经成熟了，现阶段不能采取过去的两种办法，而是应该调整思路，整体改制。什么是整体改制呢，即集团母公司多元化，如果你这个企业你认为仍然不具备这个条件，比如说你社会职能没有分离，主体改革没有到位，你就先把这些问题解决了，什么时候条件具备了，你什么时候推整体改制，通过这个目标把你历史该解决的问题解决掉，而不是按照过去的办法回避这些矛盾，走一个捷径。但是过去的做法是我们当时历史条件下的一种不得不的选择，而我们现在应该调整思路，把我们思路理的更清楚，来推动我们的国有企业改制，包括上市，推动具备条件的整体上市，整体上市以后可能有一些上市公司私有化，退市，现在中石油、中石化都在这么做，这个就涉及到了我们集团公司的产权结构和集团企业的产权结构和集团企业的组织结构之间的问题。

　　第四个问题就是产权结构和组织机构之间的问题。我们现在的结构是一个什么结构呢？集团母公司是独资，下面是层层多元化，现在我们调整为集团母公司多元化，下面的企业他应该是什么样的结构，根据国际经验和我们这些年改革遇到的一些障碍和问题，我们来分析的话，我认为我们的目标模式应该是集团公司股权多元化，在那里边去建立规范的治理结构，集团企业的下属单位是什么概念了呢，能分公司则分公司，即能一级法人就一级法人，不能分公司则全资子公司，实在不能全资子公司的才能实行多元化。产权结构在最高层实现多元化，组织结构要集中化，我归纳叫做：母多元，子独资（含分公司概念），扁平化管理，这可能是我们今后集团企业的一个构架模式。

　　我研究了国外的大公司的模式，大体上是这个规律，不能说100%，但他的结构是有道理的，为什么呢，我讲的是一个产业性经营集团，不是资产经营公司，产业性经营集团的架构有利于集团企业的资源的有效配置和运行料率提高，我们有一家中央企业现在就遇到这个矛盾，就是母公司多元，子公司多元，分公司多元，如果两个集团是同一个产业，假设其他条件都一样，比如说资产负债结构，占有的资源结构，所享受的政策都一样的话，就是因为产权结构和组织结构都不同，这两个企业的效率就产生很大的差别，这个我是有实际案例的，我专门去企业考察，而且我就跟多元的模式的老总我跟他探讨，他说他出问题就在这里，本来经营得很好，但是由于产权结构和组织结构不适应市场需要，我讲的是集团战略，那么就出问题的了。所以他讲如果我早一点认识到这一点，我及早的做产权结构和组织结构调整，可能我不会出这么大问题。

　　我们现在很多的大集团的老总们，包括我们地方国资委的一些同志们也可能还没有完全意识到这个问题，这个问题甚至连我们很多民营企业出问题也出在这里，很多民营企业你仔细分析，一种是他有意违规，这种是早晚要出问题的，一种是他不懂得这种经济规律，出了问题。所以我们讲我们的在整体改制方向之下，我们还要做集团企业的产权结构和组织结构的调整，这个做起来也非常难，因为已经多元化了，你需要把其他股东的股权收购回来，然后变成独资，甚至把法人资格取消，变成一个分公司，这个比较困难，当然我讲的这是一个大公司构架的框架或者说是一个目标模式，不等于你所有的企业都一定要这么做，而是给大家提供一种思路，你在思考问题的时候有多种的思考模式，你再联系管理的企业应该实行什么模式，这可能对于我们出资人来说，你就更理性的来分析问题，来做决策，而不是完完全全顺其自然。

　　第五个问题就是治理结构问题。刚才昆明的副主任也提了这个问题，她讲董事长一把手，总经理二把手的矛盾怎么解决，应该说明我们现在讨论治理结构，这种专注，这种研究机构所出的这种文章多如牛毛，但是大家应该注意到，但是治理结构有一个核心问题，我觉得大家关注得不够，即董事长和总经理的关系，就是刚才南京副主任提的这个问题，你既然建立治理金沟结构，就必然遇到这个问题，董事长和总经理分设，我想大家这个认识比较一致，如果还主张“合一”的呢，可能是觉得分设了以后矛盾无法解决，这是你找不到解决问题的情况下提出的办法，“合一”又带来新的问题，董事会的决策职能和经理层的执行职能的分离这个问题怎么解决，实际上又变成了一个高度集权的机构，这个问题怎么解决。我想说的我们还是顺着职能由两个不同的人来分担往下走，我们再来寻求解决的办法，我们现在的矛盾焦点是董事长跟总经理都是内部人，这是矛盾的所在，我们现在在设立董事会之后，绝大多数治理结构是这种模式，如果两个人都是内部人，又是分设的，你想想，他们的矛盾是很难解决的，我们不能说通过要求这两个人有宽大的胸怀，有儒雅的作风，甚至有了矛盾靠国资委来做思想政治工作去协调，这都不是解决问题的办法，因为这个前提首先就不存在，那么我们得从制度上找出解决问题的办法，也就是说都是内部人的情况下，这个矛盾冲突是必不可免的，仍然会出现谁是一把手的问题，一般认为董事长是一把手，这样矛盾就难以解决，那么去年我去新加坡淡马锡考察，我跟淡马锡的专家讨论中，我有两点启示，可能他们基本找到解决问题的办法：

　　一）董事长由外部董事担任，我专门问了他们的人，他们其实在跟我们讲课的时候并没有讲这个问题，我在提问中和他们讨论，我把我脑子里面的疑问提出来了，实际上他们几乎没有一例董事长是内部人的，董事长首先明确是外部董事，他的所有的关系都不在企业里面，不在企业上班和拿工资，同时担任董事长的人都有自己的事，这几个因素就决定了他没有更多的经历和时间来关注总经理做的事情或者是跟总经理争权。在制度中，董事长就不大会和总经理发生冲突，假设一个季度开一次董事会，他一年就来四次，或者他只是为董事会决策来做调查的，他不会没事做，去指挥指挥总经理。这个没有什么可能性。董事长是外部来担任，总经理是内部，在制度上把他们隔离开，这是一个要点。

　　二）是要解决总经理的问题，我们在目前的治理结构下出现一个什么问题，因为董事长是一把手，总经理在他内心深处就有一个想法，一个冲动，就是我什么时候混到董事长那里，混到一把手，大家也是这么认为，我是总经理，还没有混到一把手，我要会想一些办法，不管是个人价值的体现还是个人欲望的体现，我怎么也要想办法在退休之前我要混到董事长，如果总经理内心深处有这个想法，他就会拱这个董事长，得把他拱走，只有把董事长拱走了他才会得到这个位置，如果总经理内心深处有这样的想法，你想这两个人的关系可以协调吗？淡马锡是这么做的，总经理你不担任以后，绝不允许在本企业转为外部董事担任董事长，这句话的潜台词就是说，你总经理就不要有篡位的想法，不要有谋求董事长的想法，断了你想当董事长的念头，我告诉你不可能，而且我告诉你，你如果真想当董事长，你只有一个办法，就是你总经理卸任以后，可以去别的公司去当董事长，而且你必须与董事长在有很好的配合之后，才有可能去别的公司做董事长，这两个关键的做法把董事长和总经理的拥有的制度矛盾基本上化解了。当然别的还有要选好人，董事长的特长素质等等，那都是常理，不用我们讨论，我讲的是采取这两个方面的科学的制度设置，从制度本身来解决这两个人的矛盾。我认为非常有道理。我们现在的董事会试点也开始朝着这个方向来试。那么我们将来会在条件成熟的情况下逐渐逐渐扩大这种模式的范围，那当然还有一个就是总经理不能原地转为董事长，这可能还需要大家在认识上进一步的统一，我个人认为新加坡淡马锡的这两个做法，是有助于我们如何处理好在建立董事会之后董事会的运作的，关键就是这两个一把手，一个是董事长，一是总经理的协调关键，一定程度上决定了治理的效果。而且按照这个制度设置，实际上这个企业已经没有原来意义上的一把手的概念了，你想董事长是外部董事，总经理是内部人，他们之间的关系就会淡化原来意义上的一把手，只能讲在董事会领导下的总经理负责制中总经理是一把手，你就不能讲董事长是一把手了。治理结构的规范化和有效性会进一步的到位，我们现在长期以来研究问题仍然习惯从概念到概念，而没有下更多的力量从实际出发，找到解决问题的办法。我觉得这个淡马锡的经验很值得我们借鉴，因为治理结构公司董事会的建立至关重要，我们现在试点的就是独资公司，对于独资公司要设董事会他的必要性，他的功能作用我就不再重复了，我们主任讲“国有独资公司设立董事会是国资委最重要的改革，处理好出资人和企业之间的关系关键点在董事会”。这个我就不进一步的论述这个问题了。

　　第六个问题是关于离退休人员社会化管理。我们前一时期地方的改制，从自身来说，许多企业改制已经到位了，仍然有一个很大的遗留问题没有解决，就是离退休人员的社会化管理，包括我们的实属企业，实际上仍然是改制后的企业在管理，没有真正的交给社区去管理，这个可能是我们地方改革仍然需要解决的一个很大的难题和问题。当然这一点可能不完全取决于我们地方国资委，他关键取决于我们地方政府，需要我们地方国资委能够和地方政府一起来推动和研究解决这个问题的办法，我们前一时期，去年我们在长春开了一次地方国有企业改革的座谈会，当时来了二十个省市，长春市这个问题应该有了重大突破，就是他去年和前年改制的那批企业，包括大企业的离退休人员基本上能够做到移交社区管理，跟改制企业脱钩。而且他把几个难点问题解决了，比如说统筹外的问题和资金的来源问题，我们往往是这个问题难以解决，长春市政府决定，制定统一标准，所有的费用由财政统一负担，就是说需要给老同志额外补贴的费用完全纳入了当地政府的财政预算，离休人员是采取的集中管理，就是所有企业事业的离休人员由市老干部局统一管理，每一个企业交十万元，如果困难企业经过核准之后，可以核减，也就是说长春市委市政府下了最大的决心，把多年没有解决的历史的难题他们应该说初步的解决了。我想既然长春市政府可以做到这一点，我们在座的市一级的政府也应该逐渐创造条件解决，关键问题是一个认识和理念问题。这个肯定是需要付出改革成本的，包括长春的采暖费，离退休人员的采暖费全部由财政解决，企业不用负担，他在解决民生问题，解决政府的整体形象工程，这两个方面都需要资金，这之间的关系怎么摆布，长春市政府他实际上是下最大的决心，优先把财政资金用于历史问题和改革问题上，用于民生问题上，而不是主要把钱用于形象工程和市政工程，其实你仔细看，一个城市少上两个形象工程，我们的改革成本的资金就全部够了，关键就是你怎么处理这个问题，当然这可能跟我们地方干部的考察有关系，地方政府职责就是解决民生问题，就是解决社会管理和公共管理的问题，如果用这个指挥棒来考核的话，这个问题就好。怎么能够把我们改革中历史上留下的民生问题更加关注，甚至把他放在第一位来解决，我觉得长春市的改革包括吉林省的改革，我相信在全国有示范作用，当然有一些城市做的也是不错的。

　　最后一个问题就是关于厂办集体企业问题，我们地方国资改革中小企业改制已经做完了，但是有些城市地方仍然有一个很大的尾巴没有解决，就是厂办集体企业，改制没有推进到位，这个原因很多，至少目前方向很明确，东北地区试点开始了，我想国务院的88号文适合于全国，只是在东北三省试点，其中一个条件就是摸索一下改制的过程中现在制定的文件是不是适合实际情况，还有一个就是中央财政拿了钱的，中央企业的厂办集体的职工，中央补贴30%，中央准备了40?50亿的资金，如果全国推广，要中央补贴的话，你什么时候等政策扩大，你什么时候就可以享受政策，如果你自身改革，按照88号文去推，你自己也可以解决，中央在给的钱是有限的，大头还是要企业和地方负担。

　　我们集体企业一共是八路军，不仅仅是厂办集体，厂办集体是八路军当中的一路军，因为我们的政策是允许主厂付出一部分改革成本的，我们剩下的七路军连主厂都没有，但其他的集体企业，尤其是城镇集体企业需要改革，这个可能真正将来的改革任务，可能也有可能需要我们地方国资机构，或者是协助，或者是承担，现在据我所知，国家发改委已经组织讨论文件了，可能今年这个问题能下达，就是城镇集体企业改制的文件，他的基本精神就是跟859文件和东北地区的文件大体相当，我给大家透露这个政策的信息，如果这个文件一旦下达，如果地方政府把这个问题交给国资机构或者国资机构协助实施，可能也需要我们把这个工作做完。

　　给我的时间已经到了，我想借保民同志的这个平台，一方面向大家学习调研，一方面谈谈我自己对地方我国企改革的一些意见，很不成熟，很希望听到大家的讨论或者是批评，好，谢谢大家。

　　

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