浙江奉化：广告牌引发9场官司 民告官两年无果

　　浙江奉化市2005年2月出台11号文件规定，对所有的户外广告一律收取空间资源费。宁波海王星装饰园林广告有限公司(以下简称海王星公司)为此将奉化市的城管局、规划局、工商局和市政府告上法庭。尽管海王星公司已经用两年时间先后打了9场官司，但仍无最终结果。

　　周末》等媒体对此进行了大篇幅报道后，中央电视台《今日说法》栏目也在前不久分两集对此事进行了报道。

　　缘起一份红头文件掀翻广告牌

　　办理审批手续时工商规划两部门互踢皮球

　　海王星公司是宁波1500多家广告公司中唯一的宁波市级文明单位，也是奉化广告业数一数二的企业。2003年，童海啸经营的海王星公司迅速发展，准备在奉化市周边的高速公路两侧投资建设户外广告牌。他想在同三线高速公路两侧建造4座大型T型广告牌，在征得当地街道办的同意后，海王星公司和农村的土地承包户、村委会签订了租地协议，随后去奉化市工商局办理审批手续并去规划局备案。

　　2004年9月23日，童先生到工商局办手续，但工商局认为，建广告牌的地点在奉化市城市规划范围内，需要规划局审批，于是批复“同意受理，请到规划局签署意见”。童先生于是来到了规划局，但规划局认为，广告牌的位置并不在城市规划的50平方公里控制区内，超出了市规划局的管理权限，他们无权对此进行审批。童先生只好拿着审批表又回到工商局，等待工商局办理广告登记许可证。但工商局却表示，规划局不办手续他们也不会办。从此以后，“两个部门之间就把我的审批手续当成了皮球踢来踢去。”童海啸对记者说。

　　手续拖了几个月公司却等来了缴费文件

　　2004年底，海王星公司的广告登记许可依然没有办下来，童海啸认为这么拖下去，企业不但没有收入，也会影响100多名员工的工资发放。不仅如此，公司和客户之间订下的合同也将过期，这会严重影响企业的形象。既然工商局已经作出了“同意受理”的答复，也就意味着工商局已经受理了此事，批复是迟早的事情，便开始建造广告牌。

　　2005年6月，奉化市城管局向海王星公司发出通知，要求该公司缴纳每座广告牌每年8000元的费用，否则将把广告牌作为违法广告强行拆除。城管为什么要对海王星公司发出“通牒”？它的依据是2005年2月23日奉化市人民政府出台的一份“红头文件”，该文件中规定，奉化市内所有政府管理的公共设施和非政府管理的设施和场地的广告设置设施权均有偿使用，并由城管局组织实施。

　　但这份文件引起了包括海王星公司在内的奉化30余家广告公司的强烈反对。这些广告企业认为，政府对属于政府管理的公共设施的广告设施权进行有偿出让无可厚非，但将非公权管理的设施也纳入有偿出让的范围，并用计划经济管理手段强行干预的行为不妥。同时，他们对城管局的执法资格也提出疑问，《广告法》和《宁波市户外广告管理条例》规定：“市、县工商行政机关是本行政区域内广告监督管理机关，在市区内需要统一规划设置户外广告的，市工商行政管理局会同规划、市政公用、公安等部门制定户外广告具体设置方案，报人民政府批准以后，由工商行政管理局负责监督实施。”广告企业由此认为，奉化市城管局的权限范围是“市区设置户外广告”的“会同部门”之一，对于“市区以外”设置广告的，城管部门无权介入。

　　刚开工时无人管即将竣工却突遭“强拆”

　　海王星公司此时已把客户的广告张贴在了T型广告架上，考虑到企业的商业信誉，也只好向城管局缴纳了4座T型广告的3.2万元费用。据童海啸介绍，公司缴费的第二天，他们就拿到了工商部门的《户外广告登记证》，4座T型广告牌的身份因此变成了合法。

　　在收取了海王星公司的3.2万元后，2005年6月30日，奉化市城管局拟定了一份《奉化户外广告设施设置权有偿出让书》，打算将这个3.2万元的收费以民事合同的方式合法化，但童海啸拒绝在这份《出让书》上签字。童海啸拿着城管局盖章的收费发票向有关部门反映了城管局的违法收费行为。

　　此事为海王星公司和政府有关部门的冲突埋下了伏笔。

　　2005年6月，海王星公司又在36省道江拨线的公路旁设置新的T型户外广告，开工后近两个月时间一直没人来过问，但到同年8月25日工程即将竣工时，奉化市城管局突然出动了10多辆汽车，并带上了59名城管人员，对海王星公司设置在此处的广告牌进行强行拆除，并扣压了部分工具和材料。

　　此次执法行动的负责人之一、奉化城管局法制科方宇平科长告诉记者，他们是接到了群众举报，说海王星广告公司在高速旁违章搭建广告牌，在查证该公司没有经过审批后，责令停工，但该公司继续搭建后他们才“强拆”的。方宇平说，他们此次执法是多部门联合执法，手续、程序都完全合法。

　　城管局有正式文件要求广告公司停工，为什么广告公司还继续施工？童海啸说：“这个地方根本不是城管部门的范围，要处罚也是由规划局处罚。”他说，他们收到的《行政强制拆除通知书》盖的也是规划局的公章。

　　无执法主体资格城管局执法用规划局公章

　　为什么城管局执法却要用规划局的公章？原来，奉化市城管局不是一个拥有执法主体资格的行政机关，而是一个事业性质的法人单位。为了使没有执法主体资格的奉化市城管局具有执法资格，2003年8月奉化市规划局与奉化市城管局签订了一份《城市管理行政执法委托书》，委托城管局在奉化市区50平方公里范围内进行涉及规划行政管理方面的行政执法工作，城管局可以代表规划局在委托范围内对户外广告的合法性作出认定和处罚。规划局还刻制了专门的公章供城管局使用。正是这份委托书和这枚公章，让原本没有执法资格的城管局有了执法“资格”。

　　但海王星广告牌的位置不在城管局管理区，当初海王星公司去规划局审批时，规划局也表示广告牌的位置不在他们的管理权限内。为什么开始不管，现在却要管？采访时，奉化市规划局办公室主任王裕君就此表示，他对此事不了解，具体的事情是由具体分管同志在执行的。当记者表示可否帮忙联系时，他表示不行，并谢绝了记者的采访。

　　诉讼9场官司没完没了地打告城管局乱收费海王星一审二审均败诉

　　因为广告牌被强拆，2005年9月3日，海王星公司将奉化市城管局告上法庭，从此开始了漫长的9场官司。

　　第一场官司中，海王星公司认为城管局既非户外广告制作发布的管理与监督机关，又非广告设置地的产权所有人，无权收取相关任何费用，收取广告设置权出让金是滥用行政职权。

　　奉化市人民法院一审判决认为，被告奉化市城管局非行政机关，而是事业性质的事业法人，因此，并无行政执法权，收取的3.2万元的行为是受奉化市人民政府的委托而实施的行政行为。海王星公司不服奉化人民法院判决，继续上诉。宁波市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。法院认为，奉化市城管局并不是本案的合适被告。

　　告规划局委托执法海王星公司终于赢了

　　告城管局被认定主体不符，海王星公司又开始状告奉化市规划局，因为广告牌不在规划局管理范围内，所以规划局没有权力委托城管局执法。但2005年11月8日，奉化市人民法院一审还是判决海王星公司败诉，法院认为，2005年奉化刚制定的城市总体规划有319平方公里，海王星公司的广告牌正好在范围之内，海王星公司在规划控制区内未经批准擅自搭建广告牌，应予以拆除。

　　海王星公司又向宁波市中级法院提起上诉。宁波市中级人民法院审理后确认，奉化市规划局认定海王星公司在城市规划区内构筑广告牌证据不足。根据现在生效的奉化市城市总体规划(1998-2020)，奉化市城市规划区仅为105平方公里，海王星公司的广告牌不属于城市规划区范围内，被告规划局向法院提供的319平方公里的规划经过了省政府的批准，但尚未生效。所以宁波市中级人民法院于2006年4月20日最后作出判决，撤销奉化市法院行政判决书，确认奉化市规划局作出的《行政处罚决定书》违法，海王星公司胜诉。

　　按照市中级人民法院的判决，奉化城管局的执法是违法行为，城管局应该退还扣压物品并对海王星公司进行一定的赔偿和道歉。

　　打赢官司难获赔偿“海王星”告奉化市政府

　　宁波市中级人民法院判决以后，奉化市城管局、奉化市政府法制办对这一违法行为一直不作改正，海王星公司打赢了官司却得不到赔偿，合法权益仍得不到保障。于是，民企“海王星”开始状告奉化市政府。

　　2006年7月6日，海王星公司向宁波市中级人民法院提起对奉化市政府乱收费的行政诉讼，请求法院确认被告奉化市政府委托奉化市城管局乱收费属于在现有法律之外私设行政许可的违法行政行为。童海啸说：“我们是在走投无路的情况下才和政府对簿公堂的。”

　　宁波市中级人民法院受理了此案，2007年4月12日，法院作出了驳回起诉的行政裁定，理由是“不属于行政诉讼的受案范围”。

　　这个裁定让童海啸十分困惑，因为收取“广告设施设置权出让金”是奉化市政府11号文件规定的，是政府委托城管局实施的具体行政行为，况且海王星公司二告城管局时，宁波市中级人民法院(2005)甬行综字第164号裁定书也认为奉化市城市管理局不是合适被告，应该告组建该机构的行政机关，也就是奉化市政府。童海啸不服判决，向浙江省高级人民法院提起上诉。

　　意外遭遇“30号令”“海王星”再次败诉

　　不管怎么说，海王星公司状告奉化市规划局的官司最后还是赢了，童海啸为此也该松口气了。

　　宁波市中级人民法院2006年4月20日下发的判决书认定，海王星广告公司设立广告牌的地点不在奉化市规划范围之内。海王星公司由此认为，既然法院的判决已经作出上述结论，公司以后的工作只要工商局审批就可以了。海王星公司于是拿着法院下发的判决书到奉化市工商局催办审批手续，却被工商局退了回来，理由是广告设置违反了奉化市政府30号令。

　　政府下发的30号令“海王星”认为有蹊跷

　　奉化市人民政府《关于印发甬金高速公路奉化段沿线T型高架广告设置规划的通知》(以下简称30号令)规定，甬金高速上的广告牌要离开道路60米，而海王星公司的广告牌离高速公路只有49米，违背了30号令的要求。

　　但童海啸却对记者说：“这里面很蹊跷。一是时间问题，二是法规问题。”童海啸告诉记者，海王星公司审批日期是2006年6月12日，而30号令是2006年6月14日出台的，有点为此事“量体裁衣”的感觉。童海啸认为，即使这样，自己的申请在前，工商局不予审批的做法仍然是行政不作为。

　　奉化市工商局局长谢烈君就此认为，他们在2004年9月23日做出“同意受理，请规划局签署意见”的决定，已经履行了职责，是一种行政作为，2006年6月20日《退回申请通知书》也完全依法进行，不存在程序违法。工商局对海王星公司提出的两次户外广告的申请处理正确合法。

　　30号令与法规冲突“海王星”起诉又败诉

　　“30号令与之前的《浙江省路政管理条例》的相关规定有冲突。”童海啸说，《条例》要求广告牌与“高速”的距离至少是30米，与30号令的60米相冲突。到底是应该用《浙江省路政管理条例》还是按照当地政府出台的30号令？

　　中国政法大学教授马怀德认为，奉化市作为一个县级市，市政府发布的30号令显然不是法律，连法规规章都算不上，不能与法律法规规章相抵触，去设置一些法律法规不禁止的行为，更不应该作为工商局执法的依据。

　　据此，2006年11月29日，海王星公司又将奉化市工商分局告上法庭，要求确认工商分局不履行广告登记审批职责行为违法。2007年1月23日，奉化市人民法院一审判决海王星公司败诉。海王星公司上诉后。宁波市中级人民法院二审判决维持原判。

　　“海王星”再诉规划局要求行政赔偿1300万

　　2007年2月27日，海王星公司再次将奉化市规划局告上法庭，要求规划局行政赔偿1300万余元，海王星公司认为是规划局制造了一系列侵权行为，导致公司的户外广告经营业务由于政府部门推诿被拖延4年之久，公司因此向客户赔偿违约金，业务无法正常开展被迫中断，企业商誉严重毁损，造成重大经济损失。目前此案在进一步审理当中。

　　感慨我们遇到了不可抗力

　　在常人眼睛里，他是奉化的一个风云人物。

　　采访中记者了解到，海王星公司负责人童海啸先后获得过浙江省文化系统先进工作者、奉化市劳动模范等众多荣誉称号，他还是奉化市第六届、第七届政协委员。

　　这种“不可抗力”让企业主倍感焦虑

　　据童海啸介绍，奉化市的广告业以前比较发达，海王星公司也曾经是个发展势头很好的企业，但最近奉化市的广告业不太景气，海王星公司更是觉得困难重重，企业的主营业务户外广告一落千丈。他感叹说：“我们做企业的不怕市场竞争，就怕遇到这样的问题，因为这些问题对企业而言是一种不可抗力。”童海啸表示，“这种不可抗力”让他和他的海王星公司倍感焦虑。而有这种对“不可抗力”存有焦虑的绝不是仅仅他自己。

　　他说，企业和政府部门在市场经济的条件下都要严格依法办事，否则就会出现谁都不愿意看到的结果。“在这一点上，政府部门更应该有强烈的意识，因为企业出问题只是一个点，政府部门如果出问题影响的将是一个面。”

　　省里来的一份回复让童海啸希望不灭

　　童海啸屈指一算，两年来，他和他的公司已经和政府部门连续打了9场官司，而官司的最终结果，他目前仍无法预测。

　　但让童海啸感到欣慰的是，5月14日，浙江省财政厅与浙江省建设厅就户外广告资源有偿使用问题给了他一个正式的回复。这份回复明确表示，将暂停执行非公有资源广告费用收取的规定。

　　2006年11月24日，浙江省财政厅、建设厅、工商行政管理局三部门曾经联合下发《关于加强户外广告资源有偿使用收入征收管理的通知》(浙财综字[2006]121号文件，以下简称121号文件)。文件规定，户外广告设置不管是公共场地、公用设施等具有公共产权性质的空间，还是非公共产权性质的建筑物、场地等设施，都要全额或按一定比例上缴财政非税收入。

　　121号文件出台以后，立即引起了浙江省广告界的强烈反响，海王星公司牵头联合浙江省169家广告公司一致要求取消或纠正文件有关内容。他们认为，121号文件没有上位法依据，没有法律效力。浙江省户外广告企业代表就此先后两次与省财政厅等三部门直接对话。浙江省财政厅会同建设厅、工商行政管理部门的同志专程前往宁波、临安等地进行调研，并将在近期联合发文，暂停执行原三部门文件中关于在非公有产权性质的建筑物、场地以及业主单位在自有建筑物等设施设置户外广告要收取费用的规定。

　　这件事让不少企业看到了政府部门的开明作风。童海啸就此感叹说，浙江省财政厅等部门对企业反映的问题态度诚恳、处理及时，使他们深受感动，让他希望不灭。“与此相比，一个县级市的政府部门，对一个没有法律依据的文件却一直执行不肯改变，这种对比实在太鲜明了。” (作者：周阳)