财政部败诉背后的部门立法之争

　　广受业界关注的“政府采购第一案”———北京现代沃尔经贸有限责任公司诉财政部政府采购行政不作为一案，一审判财政部败诉。6月7日，财政部不服判决提出上诉，日前北京市高院公开审理了此案。此案之所以被称为“政府采购第一案”，除了诉讼当事人的级别和规格高以及标的额大外，还牵涉到现行政府采购运作模式和政府立法问题。

　　在本案中，投标报价最低的现代沃尔公司未能中标，反而是报价最高的一家公司被政府有关部门选中。这与我国在政府采购中实际实行的综合评标方法有关。根据我国相关法律规定，授标条件既可以是最低评标价法，也可以是综合评标方法，但在实际招投标过程中，综合评标方法长期占据主导地位，通过最低评标价法确定中标供应商的则非常罕见。

　　综合评标方法的过于滥用，一方面对价廉物美的供应商和公共资金的享有者不公平，不能降低公共财政资金的支出。另一方面，由于综合评标方法夹杂太多主观因素，导致“权力寻租”机会大大增加。在实践中，通过综合评标方法评定供应商，也几乎千篇一律是高报价者胜出。据此，现代沃尔公司认为招标过程存在“暗箱操作”，向财政部提出投诉，在投诉未果的情况下，于2005年将财政部告上法庭。

　　政府采购运作方式和程序的缺陷，在相当程度上应归咎于相关法律的不完善和相互冲突。目前，我国政府采购市场分别归属于国家发改委和财政部主管，两个部委分别制定了两部从同一角度规范政府采购行为的法律，一部是由国家发改委牵头的《招标投标法》，另一部是由财政部牵头的《政府采购法》。后者还明确政府采购的主管机关是各级财政部门。两部法律在法律适用、同一违法行为的法律责任等方面存在着冲突。由此造成的后果是，同样的违法事实，两部法律会有不同的执法标准和执行结果，从而造成案件多头管理、扯皮不断。比如本案，是适用《招标投标法》还是《政府采购法》就存在冲突和矛盾，原告依据《政府采购法》第13条的规定，认为理应向财政部投诉。而财政部则认为，医疗救治项目是国务院批准的重大建设项目，采用公开招标方式，应当适用《招标投标法》，其有关投诉应由国家发改委处理。一审采纳了原告的看法，判财政部败诉。对此，财政部在上诉中称，“每年数千亿的采购资金均按上述模式分别管理，而一审判决否定了这一模式，将严重影响行政管理工作。”

　　财政部的说法明确地揭示了在立法和监管中的部门利益现象。政府的监管来自于法律的授权，而立法的过程又是一个权力和利益的分配和平衡的过程。当一个社会中的众多法律由部门来主导制定时，受部门和立法者个人的偏好影响，很难不会将本部门的利益加诸法律中，并通过“立法”的形式来确定一些不当监管行为的正当性。

　　部门立法的一个常见现象，就是为了多给本部门确立一块权力地盘，不少部门争相起草同一或类似内容的法律，从而造成一件事两个法，两个部门分管的法律“打架”现象；或者互相“拆台”，致使法律迟迟出不了台的情况。在《政府采购法》颁布前，我国政府有关部门既是采购人又是监督人，担当双重角色，权力难以受到有效约束和限制。该法实施后，法律第一次统一了政府采购货物、工程和服务的主管机关和监督机关，即财政部门。但出于自身利益的考虑，各部门仍然争相颁布各自的部门规章，争夺属于本部门的工程建设项目，从而形成了部门争权的现象。其中最明显的，是发改委主导制定了《招标投标法》。部门争权，又形成了监督主体重叠，无法有效监管的恶果。因此，单纯从法律角度看，其实本案并不复杂。《政府采购法》对于谁是政府采购的监管主体已有明确规定。之所以纠缠至今，是因为此案触及了如何划分政府部门权力和利益的难题。

　　改革和发展的历史已经证明，部门利益是中国转型的最大障碍之一。要有效防止和克服立法和监管中的部门利益倾向，从立法过程看，有必要实行回避、公开和参与制度，除此之外，还必须改革政府管理体制，建立公共服务型政府，包括改革行政审批制度，这是一项从源头上抑制部门利益的有效措施。