专稿:析美对华高科出口新政 三点变化明松暗紧

　　杜笑宇

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　　美高科技对华出口管制出新政 试图平衡中美贸易

　　经过近一年的公开咨询和全面评估之后，美国新的对华高科技出口管制政策——《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和澄清及新的授权合格最终用户制度》今天正式付诸实施。

　　美商务部长古铁雷斯发表声明说，新规定是希望“可以在复杂的中美贸易关系中取得平衡”。他说，这是为了保障“国家安全”、美国出口贸易商和就业利益。他表示，新规定可以让美国公司在更容易和已获授权的客户交易之余又能够防止中国取得美国高科技产品进行军事现代化计划。　　

　　美国的对华出口管制制度可以一直上溯到1949年出台的《出口管制法》，当时这一法案主要是针对前苏联东欧等社会主义国家。《出口管制法》的规定十分严格，实际上等于禁运。该法所认定的出口管制理由有三：紧缺物资（禁止稀缺物资的出口以免损害美国的产业和经济）；外交政策（促进美国外交政策目标的实现）；国家安全（限制可能增强对美国国家安全构成威胁的国家的军事力量的货物和技术的出口）。此后20年该法几无修改，直到美苏缓和后被1969年《出口管理法》取代。1979年中美建交后美国对《出口管理法》进行了较大幅度的修改，随后不久中美签署了《中美科技合作协定》，这标志着美国对华技术管制政策进入了一个新阶段。　　

　　1990年9月30日，《出口管理法》10年有效期满。为了应急，老布什总统发布行政命令（总统行政令第12730号）规定，在《国际紧急状态经济权力法》授权范围内继续实行依据1979年《出口管理法》制定的《出口管理条例》；克林顿总统也使用同样的方式两次延长了该法的有效期。1994年，《出口管理法》最终失效。此后，尽管美国参众两院多位议员10多次提出不同版本的新法案，但均因无法达成共识而胎死腹中。目前，根据小布什总统颁布的行政命令（总统行政令第13222号），《出口管理条例》在《国际紧急状态经济权力法》授权的范围内继续执行。

　　2006年7月6日，美国商务部下属专门负责出口管制政策的产业和安全局(BIS)公布了《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和澄清及新的授权合格最终用户制度》草案，调整了对中国出口管制商品的范围并制定了相应的管理办法。经过近一年时间的评估和改进后，该法案最终将于本周内生效。

　　与以前的管制政策相比，新政策在以下三个方面出现了明显变化：

　　变化一、总值超5000美元产品出口 一律须从中国获用户证明

　　新出口管制政策要求中国进口商必须要能证实他们从美国进口的高技术不会用于军事目的。一项新增的控制性规定将以出口产品的终端用户是否军用作为判断标准。为此，美国产业安全局将新设立一个下属机构，专门对某些特定出口产品的终端用户进行身份核查。相比于以前的政策，核查最终用户身份的要求更为严格。　　

　　近年来，美国对出口到国外的高科技产品的最终用户和最终用途进行跟踪监督，以确认这些技术究竟有没有被用于军事用途。而美国怎样才能相信进口商的证明，这里的弹性很大。松的时候，仅凭该国政府部门出具的证明，美国就可以相信；但严的时候必须派专人到现场去进行核实，多数情况下是由驻该国的武官接受国防部的命令来具体执行。

　　此外，规定中还说，对于因任何原因而需要出口许可，并且总值超过5000美元的所有出口产品，美国出口商必须从中国商务部获得终端用户证明，而此前的规定仅限于那些因国家安全原因而需要出口许可的产品。这也是新政策不同于以往的一个变化之处，此前美国出口管制主要按商品分类实施不同的管制措施（美国对华出口管制商品分为三类，并在文件中标上特定的颜色：红色、绿色和黄色，每种颜色代表不同的管制级别），并没有对商品价值数额做出规定，新政策规定只要是总价值超过了5000美元就需要出口商提供终端用户证明，明显比以前更加严格。

　　变化二：“授权合格最终用户制度” 系美宣称政策放松的一大卖点

　　“授权合格最终用户制度”又称“可信赖用户制度”，这是美国方面宣称新政策有所放松的一大卖点。新政策规定，中国的企业如果符合美方的所谓“授权合格最终用户”资格，在进口部分受控美国出口商品时将无须再申请许可证。而在此之前，中国企业购买美国敏感高科技产品时必须申请“许可证”。由此可见，“授权合格最终用户制度”在形式上确实有所放松，但究竟什么样的用户才是“授权合格最终用户”呢？

　　美商务部官员指出，要成为“授权合格最终用户”，需要考虑过去的交易记录，如没有把产品用作非理性用途，没有把产品转移给与军方有联系的企业等。这样看来，获得“授权合格最终用户”资格并不容易，这样做事实上等于美国要对所有进口所谓敏感产品的中国进口企业做信用记录，并进行动态跟踪监督。报道说，美方预计将最早在下个月发布初步的企业名单。

　　变化三、既有放松也有收紧 管制更有针对性

　　新管制政策在出口商品内容上既有放松也有收紧，整体上看变化甚少。目前，美国对华出口管制商品的门类多达2500多项，新政策放松了对47类高科技产品的对华出口管制，其中包括：飞机引擎、刺刀、轴承、大型钻孔设备、采矿设备和虚拟现实系统等。今后美国企业向中国出口这类商品将不再需要办理出口许可（2006年5月24日《东方早报》）。

　　在放松对部分商品出口管制的同时，新政策也增加了对46类“双用”(军民双用)或军用产品的出口管制，其中包括：核原料、高分辨率光刻设备、数码无线接收器、照相机、雷达系统、喷气推进系统和导航系统等。从管制商品门类的总量上看，新政策与老政策几乎没有多少变化，受管制的敏感商品仍多达2500多项（另有报道说，新增管制的商品调整后减少到20项，见2007年6月17日《东方早报》）。

　　除上述三点明显的变化之外，新管制政策在操作程序上也有了变化，但仍然相对烦琐，具体操作执行的弹性很大。例如，美国企业申请办理出口许可证的时间被缩短至40个工作日，与原来相比大大缩短。不过，从总体上看，新的对华出口管制政策仍然非常严格，而且也更有针对性。新政策是一个权衡了经济利益和意识形态的产物，尽管美国官员宣称新管制政策的目的是促进对华高科技出口，但从内容实质上看，这仍然是一个意识形态居于主导地位的政策，是对华高科技出口管制政策的另一种说辞。