村镇银行：“宽进入”后等待“严监管”

　　记者 韩雪萌

　　今年上半年，首批村镇银行在四川、吉林等地开闸试水，这是我国银行业在调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策后迈出的战略性一步。村镇银行以及其他农村金融创新组织跃入农村金融版图，对于激活农村的金融市场、带来新的竞争、增添新的活力和新的商机有着质的帮助。

与此同时，在机构完成初建之后，如何防范村镇银行的风险，监管部门对这一新型金融机构将进行怎样的监督与管理，在村镇银行开业之后，也愈发迫切。银监会近日出台的《村镇银行监管意见》，就是对村镇银行监管的一个有利补充和回应。

　　加强监管迫在眉睫

　　2006年底，《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出了调整放宽农村地区银行业金融机构准入的相关政策，鼓励和引导金融机构和境内外各类资本加大对农村地区的金融投资，支持其设立村镇银行、专营贷款业务子公司和农村信用合作组织等新型农村金融机构，进一步完善农村金融体系。但同时，银监会更提出对农村金融机构要实施“宽准入严监管”的标准。

　　据了解，在村镇银行的组建过程中，指导试点地区的文件是由银监会制定下发的《村镇银行管理暂行规定》。根据银监会提供的数据，目前，全国6个试点省（区）试点工作进展顺利，已经组建了一批村镇银行，另有一些银行业金融机构已经提出了组建村镇银行的申请。

　　相比其他几大商业银行牵头的小额贷款组织，村镇银行显然更具有吸引力。村镇银行出现之后，农村金融机构一直存在的覆盖面太窄、供给不足、效率不高等问题，均可以得到有效化解，这对农民来说无疑是一件好事。因此，经济学家们普遍看好它对改善农村金融服务的价值，和这一新型机构所具有的突破性意义。在银监会《村镇银行管理暂行规定》中，村镇银行的业务范围已经限制在一个县里，但是在村镇银行运行之后，有关村镇银行业务范围还可突破的声音，却不绝于耳。

　　对此，银监会合作金融部的一位人士告诉记者：“一些已经诞生的村镇银行作为一类新型农村金融机构，目前国内外尚无监管经验可资借鉴，如何结合其小法人的公司治理、内部控制、风险管理、业务经营的特点实施‘严监管’，正成为银行业监管者面临的一个新课题和严峻挑战。”

　　显然，在村镇银行组建之后，如何体现“严监管”，做好村镇银行的监督与管理工作，对于监管者来说，已经迫在眉睫。

　　“严监管”怎样体现

　　在银监会近期发布的《村镇银行监督管理意见》中，“严监管”得到了较为充分的体现。

　　记者看到，《村镇银行监督管理意见》共分十部分，一是监管目标，主要明确了对村镇银行实施监管的四个原则和所要达到的监管目标。二是市场准入监管，从机构、业务、高级管理人员和股权管理等方面对准入提出要求。三是资本监管，强调村镇银行要建立资本评估、约束、补充、预警和纠正机制。四是公司治理和内部控制监管，要求村镇银行构建适合小法人机构特点的内部管理，强化自身约束。五是风险监管，针对村镇银行的主要风险点，要求重点防范信用风险、流动性风险和操作风险。六是支农服务监管，明确监管机构要积极引导村镇银行确立服务“三农”的市场定位，并建立支农服务考核评价体系。七是信息披露监管，提出对村镇银行实施严格的信息披露制度，要求充分发挥市场对村镇的激励约束作用。八是持续监管，对村镇银行建立非现场监管报表、主监管员、现场检查和并表监督进行了明确。九是风险处置，根据村镇银行的风险状况，从日常风险、支付风险和高风险机构三个方面，对村镇银行风险处置责任、程序和内容进行了界定。十是监管要求，明确了银监会、银监局和银监分局的职责分工，并对监管资源配置、监管培训、监管提示等监管基础建设提出了要求。

　　突出的是，结合村镇银行的特点，《村镇银行监督管理意见》提出了属地监管和联动监管、合规监管和风险监管、法人监管和并表监管、持续监管和分类监管相结合等四个原则。

　　并表监管通常运用在跨国银行监管和集团控股公司的监管中，在村镇银行监管中特别引入了并表监管原则，主要基于村镇银行的控股股东和母公司是银行业金融机构，有必要在实施村镇银行法人监管上，从集团范围强化对控股银行及其村镇银行防范金融风险，并强化控股银行对村镇银行履行的义务。

　　按照规定，对符合并表监管要求的，持股银行所在地的银行业监管机构负责对村镇银行实行并表监管。持股银行应按照非现场监管信息系统并表监管要求，向属地监管机构报送监管信息。负责并表监管的银行业监管机构要与村镇银行的属地监管机构建立每月对话机制，加强监管信息沟通，实施对持股银行有效监管。

　　业内人士认为，这样做，可以提高村镇银行控股股东的责任感，可以使监管者全面掌握监管信息，强化管理，有助于村镇银行规范健康地运行。

　　严限经营范围

　　对于村镇银行经营范围的限制，是“严监管”原则的着重体现。

　　上述银监会人士说，村镇银行是一个社区性银行业金融机构，为确保村镇银行资金取之于社区、运用于社区，《村镇银行监督管理意见》对村镇银行的经营区域和业务范围作了严格限制，明确设在县（市）的村镇银行不得跨县（市）发放贷款和吸收存款。并要求，属地监管机构要加强对村镇银行的业务监管，督促村镇银行在核准的业务范围和经营区域内依法合规进行经营。对违法违规经营、超业务范围和经营区域经营的村镇银行，要严格按照有关金融法律法规进行处理。

　　除了经营范围的限制外，“严监管”还体现在建立资本预警机制上。

　　资本预警机制的特点是，银行业监管机构要设置资本充足率“预警线”，当村镇银行的资本充足率接近预警值时，要及时提示，督促村镇银行启动资本补充和控制风险资产机制，防止资本充足率下降到8％以下。

　　据了解，资本监管预警机制，是借鉴香港等监管当局经验，防止村镇银行资本充足率下降到审慎监管指标以下，而引入的一套预警机制。其核心是，在资本充足率8%之上设定一个触发比例，规定当村镇银行资本充足率接近10%左右时，银行业监管机构应进行提示，督促村镇银行启动资本补充机制和控制风险资产，防止资本充足率进一步下降。

　　强化风险管理

　　风险管理是村镇银行可持续发展的关键。为此，《村镇银行监督管理意见》要求村镇银行在有效控制风险的前提下，建立合理风险管理制度，着重防范三大风险。

　　在信用风险方面，汲取城市信用社、农村基金会等经验教训，严格禁止村镇银行对外担保，坚决杜绝超比例大额贷款，提出单一产业信贷投放比例限制。为防止股东及其关联方在村镇银行设立后，通过贷款方式恶意套取银行资金，损害广大存款人利益，《村镇银行监督管理意见》要求严格控制与股东和内部人的关联授信，对股东和内部关系人的关联授信应报董事会或股东大会同意，且不得超过对村镇银行的投资金额。村镇银行不得对异地股东及其设在当地的分支机构进行授信。村镇银行要建立与自身管理相适应，与“三农”特点和微小企业相匹配的信贷管理制度，实行审慎、规范的风险资产分类制度，全面准确地反映资产形态，提足拨备并始终将资产损失准备充足率保持在100%以上。

　　在流动性风险方面，为防止出现流动性风险，要求村镇银行与控股银行建立流动性风险管理支持机制，确保持股银行对村镇银行必要的流动性支持，在出现流动性风险时，控股股东向村镇银行提供流动性支持。当村镇银行可能出现或已经出现流动性风险时，属地监管机构要及时向持股银行所在地的银行业监管机构进行通报，要求协助督促持股银行加强对村镇银行流动性支持，共同防范流动性风险。

　　在操作风险方面，简化灵活执行操作风险制度办法，强调从内部合规建设，防范案件风险。