中国房地产调控存误区 不应完全市场化定位管理

　　张孝德

　　房地产功能的定位：目前中国房地产市场中存在的最大问题是，各级地方政府对房地产所具有产业发展功能最感兴趣，特别是在城市化进程中，各地政府不仅没有把房地产所承担的社会服务功能予以重视，反而把城市土地经营、推动土地增值作为增加政府收入的主要渠道来对待。

　　房地产确实是对经济增长具有强拉大效应的产业，但是我们还必须清楚地认识到，中国的房地产也承担着保障13亿人口公平居住权的功能。如果我们忽略了这一点，失去的不仅仅是和谐社会主义的基础，同时我们将遭遇房地产市场泡沫带来的危害。

　　房地产调控目标的定位：鉴于中国房地产的市场的特点和功能，决定了中国房地产市场的目标定位上限和下限。房地产市场管理的上限，就是不能使房地产市场陷入投机市场的陷阱。要使房地产不陷入投机市场的陷阱，需要对供需双方进行约束性调控：对购房者而言，要使其不是为了投资而购买，而是为了居住而购买；对房地产商而言，不能使房地产行业成为一个暴利或超额利润行业，而应当是一个获得平均利润的行业。这是保证房地产业在中国健康发展的上限调控目标。

　　中国房地产调控的下限目标是，无论房地产价格如何变化，必须让所有的居民都能有房住，特别是收入最低的群体必须有最低的起码的居住标准。另一方面，无论你如何富有，有如何强大的购买力，也只能购买有限面积的住房。在住房标准上，中国不可能像美国那样，中产家庭都可以购买独立别墅。要使低收入者能够住上房，使中等收入能够买得起房，使高收入者购有限的房，实现住房的大体均等化，这应当成为中国房地产调控的目标。

　　目前造成中国房地产价格上涨有多种原因，但最根本或最深层的原因，是对房地产市场管理定位上出现了问题。从经济学基本原理看，房地产并不是一个完全竞争的市场，作为土地资源稀缺的中国更是如此。但是从1998年放开房地产市场以来，对于房地产到底是按照完全竞争市场来管理，还是按政府参与的有限竞争市场来管理，我们并没有从理论和指导思想上搞清楚。在对房地产市场管理和政策的设计上，严重存在着按完全竞争的市场来对待的倾向。管理指导思想和政策与房地产市场性质的错位，使房地产的管理陷入被动局面。

　　房地产市场不是完全竞争的市场，是一个有限竞争市场

　　由于房地产市场是基于土地资源市场，由此决定了房地产市场不同于一般的商品市场，是一个在土地资源约束下的有限竞争的市场。有限竞争的房地产市场有以下三大特征：

　　首先，土地资源的不可再生性，决定了房地产市场是最容易形成泡沫的市场。

　　由于土地资源的不可再生性，决定了房地产市场价格的调节无法解决供给量的增加，只能通过价格的上升来调节供需矛盾。当价格上升到背离房地产实际价值时，诱发投机出现，房地产投机形成对资金强大需求，投机资金的大量注入形成房地产泡沫。房地产泡沫一旦破裂，由此连带引发经济危机，最终导致整个经济危机。房地产陷入泡沫的机理是：房地产供不应求——价格上涨——城镇可开发土地资源减少——引发价格轮番上涨——诱发投机需求膨胀——房地产价格在炒作中攀升——形成房地产泡沫——随着资金供应链的断裂——泡沫破裂——导致经济危机。

　　这不仅仅是理论上的逻辑推进，无论是最早进入市场经济的西方发达国家还是后进入市场经济的发展中国家，都不同程度地遭受了一次又一次的房地产市场泡沫的代价。而且房地产“泡沫”破裂的危害甚至高于股市“泡沫”破裂的危害。

　　第二，房地产在空间上非流动性，决定了房地产市场是无法通过土地要素的流动来解决供求均衡封闭的地域市场。

　　房地产市场所依托的土地资源是一种以国家为单元的国土资源。土地要素不能像其他资源和商品可以跨国界流动。石油、矿产资源等产品也属于不可再生的资源，但它们都可以通过跨国界流动来调节市场供需。粮食也像房地产一样属于依托土地资源的产品，但粮食本身也可以流动，惟独房地产市场无法通过土地资源的国际流动来解决土地资源分布不均问题。一国土地稀缺时，无法通过进口土地来解决这种稀缺。虽然土地不能进行国际间流动，但资本是可以国际流动的，在这种情况下，如果把地域性的封闭的房地产市场当作开放的、可流动的市场来对待，盲目地开放金融市场与房地产市场，带来的只能是国际资本对该国房地产市场冲击，给一个国家带来房地产泡沫的灾难。泰国房地产泡沫的形成与破裂就是如此。目前，我国允许外资进入中国的房地产市场，这是一个充满风险的选择。需要我们慎重对待。

　　第三，土地作为国土资源，作为一国居民必须的生活资料，决定了房地产是无法通过交易完全定价的商品。

　　如果按照市场定价，美国拥有的购买力能够再购买一个或数个像美国一样的国土。作为国家主权和国民财富的国土资源是不可交易的，由此决定了以国土为资源的房地产也不是一个完全交易的产品。特别是住房作为一国国民不可替代的必需的生活资料，也不是一般的商品。房地产开发包含了房地产商的投资，所以房地产具有商品特性，具有可交易性。但是房地产中的土地作为国土资源，它的价值又具有不可交易性的一面。一国国民在本国土地上的居住权是一国公民基本权利的一部分。他可能没有能力购买附加值很高的豪华住宅，但他在其户籍所在的城市或农村的居住权不能因为没有购买力而剥夺。所以住房所具有的交易性和不可交易性的双重特性，决定了房地产市场是一个有限竞争市场。如果将房地产市场交给完全竞争的市场来调节，那么，以单一购买力决定的房地产资源的分配，就有可能使许多没有购买力的公民失去居住权。因为市场调节只承认购买力，不认公平的居住权。房地产产品具有的双重性，决定了单纯通过市场调节无法保证公民的居住权，需要政府参与市场的调节。

　　对中国房地产市场调控管理的反思：完全市场化陷阱

　　中国的房地产市场化改革，开始于1998年，其根本性的标志，是国发��1998��23号《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》文件的颁布。23号文件关于深化城镇政府制度改革的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；目标定位是：“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。”既然1998年启动的房地产市场的供给体系，是以经济适用房为主的城镇住房供应体系。这也就意味着当时国务院一开始把中国的房地产市场是作为一个有限竞争的市场来对待。这说明国务院从一开始在操作层面上没有把房地产市场完全交给市场来调节。在指导思想上只是提出了推进住房商品化、社会化的改革，并没有明确将房地产市场界定为有限竞争的市场。

　　但是，在实际执行中，各级地方政府并没有把兴趣和工作的重点放在对经济适用房的供给上，被政府控制和批租的土地，大批地流到了一般商品房上。按照23号文件要求，以建设经济适用房为主的土地供应比例应当在60%以上。但实际上，一些城市连1%都不到，比例相对高的北京市也不到10%。

　　中国房地产在各级地方政府与房地产商合谋中，远离国发��1998��23号文件的要求，向完全市场化快速滑动时，中国房地产价格开始逐步攀升。然而，令人不解的是，就在中国房地产过热的问题开始暴露的2003年，国务院颁发国发��2003��18号《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，对中国房地产市场的定位却来了一个180度的大转弯。在��1998��23号文件中，提出以建设经济适用房为主的房地产市场定位，在国发��2003��18号文件中，则变成“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，要根据市场需求，采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。”这说明国务院对中国房地产市场的定位，已经从1998年的有限市场论转向按一般市场来对待。这实际上是对已经存在的房地产市场现状的认可。因为以经济适用房为主的房地产市场根本没有出现过，而真正存在的是一个普通商品房越来越占主导地位的市场。

　　自从2003年房地产过热以来，国内出现了对房地产到底是否存在泡沫的激烈争论。这种争论虽然引发了中央对房地产市场存在问题的高度重视，但对于造成中国房地产价格不断攀升的根本原因，并没有触及。尽管国务院文件并没有明确提出将中国房地产完全交给市场来调节，但在实际操作中，严重存在着把房地产市场向完全市场化推进的趋向。不可否认，相比于计划体制下的住房制度，住房改革的市场化、商品化趋向没有错。但是把中国房地产市场当作其他商品市场一样，作为完全市场化市场来推进，显然是一个认识和指导思想上的误区。

　　国发��2003��18文件下发后，对经济适用房与一般商品房比例改变的信息，其实是一个强化房地产市场竞争强度的信息。由此也可以解释，为什么本意是调控房地产的文件，在文件颁发后的2004年却成为中国房价陡然升高的一年。来自国家统计局的数据显示，2004年商品房和商品住宅平均销售价格涨幅首次突破两位数，首次超过人均可支配收入增长幅度和物价上涨指数。房价涨幅为2000年以来最高。据中国社科院等权威机构发布的《2004-2005中国房地产发展报告》，2004年全国商品房平均售价比1998年增加651元，达到2714元/平方米，年均增加为93元，但2004年一年的房价增长就比2003年多出了355元，增值是1998-2003年年均增量的3.8倍。

　　直到2005年4月底的“国八条”和2006年5月的“国六条”，才再将调整供房结构，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房作为房地产调控的主要内容。在不断攀升的房地产价格面前，主管房地产的建设部的态度也发生了变化。尽管在房地产相关文件中，表面明确提出了中国房地产市场性质定位，但从出台的有关政策看，中央政府越来越将房地产作为一个特殊的产品和市场来对待。

　　中国地产市场调控的四个定位

　　鉴于房地产市场管理的经验和教训，中国在对房地产市场的管理中，要明确以下四个方面的定位：

　　1.房地产市场类型的定位：中国的房地产市场不仅是一个有限竞争的市场，而且属于对竞争承受力很弱的市场。中国属于土地资源严重短缺的国家，中国的国土面积和美国相当，但中国人口是美国的4倍。但这并不意味着，中国用于房地产的土地资源稀缺度是美国的4倍，实际上比4倍还要多。中国作为人口大国，需要有足够的土地资源用来解决粮食问题，不可能通过进口粮食来置换出更多的土地，在此情况下，可供中国房地产市场开发的土地资源是极其有限的。就中国与美国相比，如果中国把房地产完全交给市场来调节，中国房地产市场的竞争强度是美国的4倍以上，在如此竞争强度推动下的房地产价格也会数倍高于美国。由此可以理解日本的人均收入没有美国高，但日本东京的土地价格是美国的4倍。目前中国的人均收入只有美国的1/23，却要承担比美国数倍高的住房价格，这将大大降低中国人的生活质量。如果中国不能有效地控制房地产泡沫，中国改革20多年积累的财富很可能被房地产这个黑洞吃掉。

　　土地资源严重短缺，决定了中国的房地产市场将会是世界上管理难度最大和对中国经济带来风险最大的市场。如果在房地产市场管理的定位上出现偏差，那么未来可能出现的中国经济危机，不是金融危机，而是房地产泡沫危机。无论上世纪80年代日本的金融危机，还是90年代东南亚的金融风暴，以及1929年的美国经济危机，其危机发生的机理，都是先发生房地产泡沫，然后才导致金融危机。

　　我们应该清醒地认识到，危害中国经济可持续发展的除能源和环境外还有房地产泡沫。将房地产市场作为一个有限竞争的市场来对待，建立一个符合中国国情的政府主导的有限竞争的房地产市场，这是中国转型期在市场体制改革中遇到的新难题和新挑战。

　　2.房地产功能的定位：中国房地产市场必须承担起产业发展与社会服务的双重功能。房地产具有的可交易性与不可交易性的双重特征，决定了房地产的双重功能。受土地资源的约束，越是土地资源稀缺的国家，越要凸现房地产所承担的社会服务功能，越需要政府加大对房地产市场补贴和调控的力度。即使在土地资源丰富的美国，房地产市场也是有政府补贴和干预的市场。目前中国房地产市场中存在的最大问题是，各级地方政府对房地产所具有产业发展功能最感兴趣，特别是在城市化进程中，各地政府不仅没有把房地产所承担的社会服务功能予以重视，反而把城市土地经营、推动土地增值作为增加政府收入的主要渠道来对待。房地产确实是对经济增长具有强拉大效应的产业，但是我们还必须清楚地认识到，中国的房地产也承担着保障13亿人口公平居住权的功能。如果我们忽略了这一点，失去的不仅仅是和谐社会主义的基础，同时我们将遭遇房地产市场泡沫带来的危害。

　　3.房地产调控目标的定位：鉴于中国房地产的市场的特点和功能，决定了中国房地产市场的目标定位上限和下限。房地产市场管理的上限，就是不能使房地产市场陷入投机市场的陷阱。要使房地产不陷入投机市场的陷阱，需要对供需双方进行约束性调控：对购房者而言，要使其不是为了投资而购买，而是为了居住而购买；对房地产商而言，不能使房地产行业成为一个暴利或超额利润行业，而应当是一个获得平均利润的行业。这是保证房地产业在中国健康发展的上限调控目标。

　　中国房地产调控的下限目标是，无论房地产价格如何变化，必须让所有的居民都能有房住，特别是收入最低的群体必须有最低的起码的居住标准。另一方面，无论你如何富有，有如何强大的购买力，也只能购买有限面积的住房。在住房标准上，中国不可能像美国那样，中产家庭都可以购买独立别墅。要使低收入者能够住上房，使中等收入能够买得起房，使高收入者购有限的房，实现住房的大体均等化，这应当成为中国房地产调控的目标。

　　如果使中国的房地产市场在动态上能够不断逼近这两个目标，中国的房地产就能够承担起产业发展与社会服务的功能。

　　4.房地产调控管理模式定位：中国房地产调控模式总体定位应当能够走具有中国特色的政府主导型市场化管理模式。这当然并不是要中国的房地产回到计划经济时期。为了系统解决中国房地产问题，中国的房地产管理模式应从以下几个方面着手：

　　在战略管理上，围绕土地资源约束，重新思考中国的城市化模式。实践证明，在东亚工业化过程中形成的人口过度集中的大城市化发展模式，是推动房地产价格上涨的主要原因之一。西欧也属于人均土地稀缺的国家，但西欧走的是中小城市均等化城市发展模式，所以西欧的土地并没有出现像东京、首尔那样的高价。中国作为有13亿人口的大国，在城市化的过程中，不能走人口过度集中的大城市化模式，应当走城乡协调、大中小城市均衡发展模式。要解决这个问题，在产业布局上，就要改变目前存在的大城市通吃的问题，改变公共财政投资、教育、文化、医疗等资源过度集中在大城市的问题。

　　在宏观调控上，围绕调控目标，强化对房地产市场的结构控制。要使中国的房地产市场真正成为政府调控下有限竞争的市场，就必须降低中国房地产市场的竞争强度。在短期内无法改变房地产供给总量的前提下，降低房地产市场竞争强度的最有效方法，就是改变房地产供给结构，即加大政府补贴或政府控制的廉租房和经济房的供给。

　　在制度管理上，要根据中国房地产的功能和目标定位，对中国房地产的指导思想和管理原则提供立法保证。对中国房地产市场管理进行有限市场定位的管理，不是临时性的，要上升到中国重大决策的高度予以重视，上升到与能源、环境一样的权重来对待。

　　在政策管理上，要启动税收、转移支付、政府补贴、金融工具、住房信息管理等经济手段，对购买行为和房地产商的经营进行有目标的控制性管理。 ( 作者单位：国家行政学院经济学部)