公路“收费还贷”之结:现行法律与既往行为的博弈

　　陈煜儒近一段时期以来，“高速公路收费高”、“公路收费高出投资十倍”、“公路还贷收费失信于民”等等对公路收费的质疑声不绝于耳，高速公路收费真的有那么多问题吗？这些问题是怎么形成的？高速公路收费应该怎样依法而行？

　　带着这些问题，记者连日来走访了几位对公路法律制度颇有研究的专业人士。

　　记者通过调查最终了解到，人们对高速公路收费的质疑，一直存在一个解不开的“扣儿”：就是人们对公路收费的理性认识，全都来自于1998年1月施行的《中华人民共和国公路法》、2004年11月施行的《收费公路管理条例》和2006年12月交通部发布的《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》；而公路收费、公路经营权的转让、延长收费年限等现象均都早于对这类行为的立法时间。这样就不可避免地导致：用后立的法，矫正已经进行了多年的、在合同约定中的收费行为。这是一场现行法律与既往行为的博弈，而法律不溯及既往的原则，恐怕成了这场博弈中的“打将之子”。

　　纠纷因立法滞后而起

　　北京市人大代表李淑媛质疑京石高速公路北京段延长收费年限的依据是北京市审计局的审计报告，该报告显示，京石高速北京段1986年4月开工到1993年11月全线建成投入使用，总造价约10.15亿元。该路自1987年11月至2004年12月收取通行费共17.92亿元，加上转让股权收取的现金1.45亿元，共计收入约19.37亿元。偿还贷、借款本息以及养路费支出后，剩余约5.85亿元。

　　李淑媛认为，该路段应该在2004年停止收费，因为贷款修路的钱已经还清。但她没有想到的是，1999年12月，京石高速的经营权被授予了首发公司，经营期限30年(2001年1月至2029年12月)。由于经营权转让发生在1999年，那时法律还没有明确规定公路收费的使用年限和转让公路经营权的使用年限，而经营权转让是一种合同行为，这样，政府延长收费年限和不能违约的行为，在2004年国家施行《收费公路管理条例》后，一切都显得与法律格格不入。

　　据记者了解，目前我国公路建设的投资方式有两种：一种是政府利用贷款或向企业、个人有偿集资建设的公路，叫政府还贷路；另一种是国内外经济组织投资建设或依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路，叫经营性公路。依据2004年9月国务院发布的“收费公路管理条例”规定，政府还贷公路的收费期限，最长不得超过15年；经营性公路的收费期限，最长不得超过25年；国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。

　　结合已颁布的法律和法规，京石高速北京段如果是政府还贷路，收费年限就是15年。如果是经营性公路，收费年限最多25年。

　　中国政法大学沈诤副教授说，因立法的滞后而导致消费者与公路管理部门的纠纷，最后只能由政府协调解决，个人与受让公路经营权的公司都无能为力。公路经营权转让也应有一个透明的规则。就目前引发的质疑，政府相关部门也应给予一个合理说明，让公众明白其所以然。

　　“O”牌车免费等曾增加还贷压力

　　中国人民大学法学院的史际春曾做过一个公路经营权的调查，几年前，广东省公安厅和交通厅规定副省级以上的领导干部车辆免交过路费，由于其车牌号是粤O，因此，当时规定，粤O不需要缴纳通行费。随着高速公路越来越多，公安部门的警察全部改成了粤O车，许多普通人也通过内部搞到了粤O车牌，包括许多个体户车辆。到2000年，包括个体车辆在内，全省大概有45000辆粤O车，这导致了全省每年大约上千万的收费损失。虽然现在的情况有了改观，但已经造成的损失，只得从其他方面挽回，如，延长收费年限、提高收费标准等。

　　公路收费一旦批准延长，或提高收费标准，违规收费现象必然存在。据国家审计署的审计调查发现，16省(市)在100条(段)公路上违规设置收费站158个，截至2005年底违规收取通行费149亿元；7省(市)提高收费标准，多征收通行费82亿多元；12省(市)的35条经营性公路，由于批准收费期限过长，获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上，成为“高价公路”。

　　公路收费必须接受防腐照射

　　交通部相关负责人向记者表示，收费公路是国家为发展我国公路交通基础设施建设所采取的一项重大政策，在其20多年的发展过程中，其历史功绩已得到社会公认，到2005年年底，我国公路总里程突破193万公里，高速公路从无到有，达到4.1万公里，跃居世界第二位，作为一个国家财政并不十分雄厚的发展中国家，如果没有收费公路政策的推动，我们就不会有公路交通事业兴旺发达的今天。

　　但是，公路收费行为必须接受阳光的防腐照射，才能更好地为公共利益服务，上海市人大代表沈永泉说。

　　“对高速公路实施有效管理需要采取多种方式，实现技术、经济、行政、法律等多种运行机制的协同配合。在这些机制中，其他几种只有获得相应的法律保证才能有效实施，因此完善法律机制，实现高速公路管理法制化是提高高速公路管理水平的根本保障。”交通部公路科学研究院研究员李晓峰告诉记者。

　　为实现公路的法制化管理，国家已先后颁布实施了公路法、《收费公路管理条例》等多部法律、法规与部门规章；为了公路收费得到有效规治，防止非法设立经营性公路或人为改变政府还贷公路性质，交通部还下发了《进一步规范收费公路收费管理的通知》。

　　然而，与发达国家情况相比，我国公路立法建设还有较大差距，在高速公路管理立法方面这一问题更是突出。虽然1997年出台的公路法对公路建设和收费公路作了原则性规定，但并未对高速公路管理内容、管理手段、执法主体等基本要件进行具体规范。现今国内还没有一套全国统一适用的高速公路的单行法，实施管理的依据仅仅参照普通公路的法律条款，其通用性与完备性远远不够。

　　据了解，我国公路建设资金不足的矛盾依然突出，单纯依靠政府投入还远远不够。收费公路政策仍是今后相当长时期内国家筹集公路基础设施建设资金的一个主要渠道。