李金华:审计是一种制度 不提倡去刮风

　　每到夏天，住在海边的人经常会感受到热带风暴的威力，而最近这几年，每年的夏天，国家审计署也会刮起一场很有威力的“审计风暴”。前不久，李金华审计长刚刚向全国人大常委会报告了对上一年度中央预算的审计结果，这一次查处问题资金468.8亿。

　　今天下午，国家审计署又召开新闻发布会，公布了相关部门的整改情况。据不完全统计，到2007年6月底，各部门、各单位和有关地方通过上缴财政、归还原资金渠道、调整会计账目等，已纠正问题金额358.7亿元，占所有问题资金的3\4，根据审计意见和建议，已制定、完善各项规章制度249项，审计署向公安部、监察部移送涉嫌违法犯罪案件线索28件。

　　很显然，今年的审计风暴并不只是作作样子，这场风暴正在让各个部门努力改正自身存在的问题。我们一起看一下今年的审计风暴是怎样刮起来的。

　　“审计风暴”，势头强劲

　　李金华向全国人大常委会作审计工作报告。2007年6月27日，审计署审计长李金华受国务院委托，向全国人大常委会报告了2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。今年共审计了56个中央部门，发现部门本级存在的问题348.53亿元，同时，这次审计还延伸到了434个二级预算单位，总计查出问题资金468.8亿元。

　　记者：“在您第一眼看到这个审计结果的时候您当时在想什么，有没有让您感到意外的地方？”

　　审计长：“没有感到意外的地方，我觉得这些都是很正常的。”

　　记者：“跟往年的审计结果相比，现在有没有发现有变化？”

　　审计长：“变化是有的，你像我们今年的报告，我觉得还是有几个特点，一个特点就是从报告上可以看出，从中央的各部委和财政部发改委的审计情况来看，情况比往年有很大的好转。”

　　记者：“你能具体说一下这个好转的情况和往年有什么不一样？”

　　审计长：“往年在部门的违法违规，一般所占的比例开始都在30%左右，40%左右，然后逐年下降，去年降到占整个存在问题的4%，5%，我觉得这点应该是情况是有很大的好转。”

　　记者：“但是大家可能没有太多注意好转，而是在注意到数字的庞大，400多亿这样的一个审计的结果。”

　　审计长：“400亿大部分是一些管理不规范的问题，你像这次我们披露财政部有一些小的项目的贴息补贴问题，贴息问题，贴息呢，只占现在预算的5%，95%现在都没有花掉，大家想，钱不花掉不是好事吗？不见得，你该花的钱不花，影响了整个社会的发展，所以你说这是个什么问题，不是违法违规，是一个执行不到位的问题。”

　　今年63岁的李金华1998年出任审计署审计长，这已经是他第十次向全国人大常委会做审计报告了，由于审计报告所涉及的都是中央直属部门，所以每年的报告中的每一项都足够震撼，因此人们用“审计风暴”来形容报告所带来的冲击波。李金华也因此荣膺了2004年度经济人物大奖。

　　然而10年过去了，“审计风暴” 依旧每年都在刮起，而中央各部委挪用或挤占财政资金等问题也依旧存在，甚至有人质疑，如果把这些年的审计报告放在一起，我们几乎看不出区别来。“审计风暴”收获的掌声越来越稀少了，于是出现了一种审计风暴到审计疲劳的说法。

　　记者：“那现在老百姓都已经习惯了在每年夏天的时候，都会刮起一场审计风暴，但是我不知道，审计长，您自己是否喜欢审计风暴这个说法？”

　　审计长：“第一，审计风暴不是我刮起来的，我从来不认为我自己是在刮审计风暴，第二个我也不提倡讲审计风暴，因为风暴它好象给人的感觉是一种运动式的刮风，实际上审计是一种制度，你有问题没问题年年都在审，形成一种制度多好呢，我觉得应该是一种制度，而不提倡去刮风。”

　　记者：“有人也说审计风暴刮过之后，看着声势很大，但是实际上并没有改变什么。”

　　审计长：“这种说法我也不赞成，至于看上去的声势大不大，那是旁人去看，但是也不能说事情过了以后，什么效果都没有，这个我也不赞成的，从这些年根据我的看法，现在中央各部委对审计发现的问题还是高度重视的，制定了很多的整改措施。你像这次交通部，我们审计收费公路以后，交通部就开了将近十次的党组会议，一个问题一个问题地进行研究，出了很多的政策措施，而且在着手解决存在的这些问题。不能说没有效果，应该说在很多部门效果还是很不错的。”

　　审计工作力求推动制度完善

　　李金华在接受我专访的时候说，他们审计工作的目的决不仅仅是为了刮起一场风暴，他们更希望能够实实在在地推动国家各项制度的逐步完善。在我看来，每年公布的审计报告其实就像是一份体检报告，上面清清楚楚给我们列出了哪些地方出了毛病？哪些地方需要对症下葯。

　　7月4号上午国务院常务会议专门就违规使用资金的整改做出部署，提出：对审计发现的问题资金，该还的要还，该追究责任的要追究责任。

　　这次国务院常务会议，听取了审计署关于2006年度中央预算执行和其他财政收支审计发现问题初步整改情况的汇报，认为这次审计反映的问题，主要涉及行政管理体制，特别是财政体制上的问题，整改工作必须着眼制度建设，完善体制和机制，从源头上杜绝预算执行中的违规违纪问题。

　　会议要求，对审计发现的违法违规资金问题一定要坚决纠正，该上缴财政的要上缴，该归还原资金渠道的要归还，该追究责任的要追究。并强调，政府手中的每一分钱都是属于人民的，决不能用来为小团体、小单位和个人谋私利。

　　记者：“在审计长看来，哪一种在审计中存在的问题是必须要严厉指出的如果说不解决的话，会引起比较严重的后果？”

　　审计长：“在预算资金当中可能要引起高度注意的问题，一个就是虚报冒领，预算不实。这个是不允许的，但是预算不实有一些是有意的，有的可能不是故意而为，基础数字不准备，你预算首先要准确，第二个就是挤占挪用，别人把预算的资金搞非预算的事情，拿预算资金搞楼堂馆所，去设立小金库，甚至去干别的事情，这个事绝对不允许。再一个就是随意的调整预算，自己想怎么花怎么花，预算是一回事，然后钱到了以后想怎么花就怎么花，这就失去了预算的严肃性了，预算经过人大批准以后，它就是法律，它是刚性约束，如果都不去执行预算，自己想怎么办就怎么办，预算就没有约束力了，我觉得现在主要是这三种情况该引起高度重视，当然还有一种，就是我们现在比较关注的就是重大的损失浪费。虽然这个钱是预算内的，但是一看这个钱花得就不适当，所以这里面也是我们很关注的一个问题，因为你政府不仅有一个依法、真实的问题，还有一个效率问题，你不该花的钱花了，那也是不应该的。”

　　在最近几年的审计清单上，我们看到原国家计委、财政部、国家林业局、国家体育总局、国防科工委、国家电力公司等等一批声名显赫国字头部门都名列其中。

　　其中水利部在1999年因挪用资金问题被审计署点名批评，在2005年国家审计署的报告中，又在对水利部及下属单位进行审计时，查出滞留资金35亿元，其他违规资金近14亿元，在2006年的审计报告中，水利部下属单位因对外投资管理不严、转制不规范、少计国有资产和权益，又被点名。

　　2003年，铁道部被审计出上报预算金额与实际向所属单位拨款金额不符，年末还有17.2亿元滞留在铁道部，在2006年度审计报告中，铁道部再度被查出问题资金。此外，发改委、教育部等部门也出现连续两年或多年审计出现问题的情况。为什么有些部门会经常出现在审计报告中呢？

　　记者：“在今年报告里，包括在往年公布的所有结果里面，我们还是会看到在每年的结果里面都有一些熟悉的名字，为什么这些部门会屡审屡犯？”

　　审计长：“这里面可能有几个方面的原因，屡审屡犯的问题我分析有几个原因，一个方面的原因就是可能有一些部门领导对这些问题可能重视不是很够，那么然后在具体办的过程当中有一些具体办事人员没有引起高度重视，又出现了已经出现的问题，这是一种。第二种可能这些问题虽然我们指出了，但是你要纠正它还涉及一个制度和体制进一步的改革完善，涉及到这些问题。那么这里头可能有个逐步的渐进的过程。另外还有一种情况，大家可能不太了解，就是有一些问题，你比如说我们过去讲这个部有这个问题，我们主要是审计部一级单位，就是部本级这个问题，那么这个问题实际上经过审计，后来审计不存在这个问题了，但是下属单位有，我们延伸审计下属单位，下属单位又出现这个问题，最后就又出现这个情况，这几种情况都是存在的。”

　　增强审计公开性和透明度是李金华的目标

　　在今年审计过程中审计人员还发现，以前很多本级部门存在的问题逐渐解决了，而下属单位违法违规的问题却增多了。

　　审计长：“这次你仔细看你可以看到，我们有两种说法，一种说，某某部存在什么什么问题，某某部的多少个下属单位存在什么什么问题，你仔细看我这个报告是有区别的，不是完全一样的。”

　　记者：“有一些是下属单位？”

　　审计长：“对。”

　　记者：“那下属单位存在的问题是否也应该由这个部门来承担责任？”

　　审计长：“应该承担，因为它是归你管，我只能对你，下属单位怎么整改，怎么加强管理，怎么加强监督，主管部门有这个责任，这是责无旁贷。”

　　有人说，李金华胆敢把这样一份清单公诸于众，都需要有非凡的勇气，而要解决这些部门所出现的问题，则不单是一个审计报告所能解决得了的。

　　记者：“按照我们现在的相关法律比如说像预算法，像审计法，还有2005年6月发布的财政违法行为的处罚条例，这些法规的话，是否应该有人应该负责，是否有人应该受到相应的处罚？”

　　审计长：“这个要具体分析，有一些问题的出现，它有它的客观的原因，那么有一些问题的属于工作上的责任，有一些是一种渎职，这要具体分析，如果说一种渎职，失职，不作为，那肯定应该追究责任，或者甚至明知故犯，违法违规，那要追究责任，这些年在这方面处理了不少人，追究了不少责任。但是有一些是工作上的一种失误，或者有一些它是由于体制制度的原因，不得已而为之的，带有共性的。我举一个很简单的例子，现在很多部门，自己千方百计的通过下属单位创收。创收以后，这些钱呢，有的就不实行收支两条线，那这些钱干什么去了呢？他给职工要发补贴，那为什么呢，为什么要发补贴呢，因为大家都在发，他不发不行，发了有一些财政预算又没这个钱，你说这样的问题你处理谁啊，它是一种历史的制度体制原因形成的，只有一个办法，不断的改变这个制度，去完善这个制度，先在国务院采取清理，然后统一，然后逐步逐步的从资金来源上加以解决，这样的话，我觉得这个问题根本上也就解决了，谁再去搞，那就应该追究责任。最近据我了解，现在有几个部门在执行这方面也有一些，国务院领导现在找这些部门领导进行诫勉谈话。”

　　审计师敲轱辘的铁道工

　　每年的审计报告之所以会引起全社会的关注，其中一个重要原因就在于，这份报告直率的说明了相关部门在预算执行方面存在的问题，而且对于这些问题毫不客气的进行了公开曝光。但是人们在关注这份报告的同时，也在想，是否有人应该对这些审计出来的问题承担责任，其实审计长李金华也在思考这个问题。

　　通过多年的审计工作，李金华发现，在一个单位查出问题很容易，但是要找到相关的负责人却很难，这和审计机关的职权范围有一定关系。

　　审计长：“审计机关执法主体是一个经济问题的，有些处罚审计机关是可以的，比方说没收非法所得，比方说，补税，纳税这些可以，但是涉及到人的问题，涉及到追究责任问题，那不是审计机关的职权。”

　　记者：“那么涉及到人的问题，因为我们为什么一直要问您这个人的问题，因为任何一个问题出来之后，必须有人要为他负责，这个问题才有可能解决，怎么能够让这些审计出来的问题有人为它负责？”

　　审计长：“我们觉得需要有人负责的，或者需要某个人负责的，我们将会移交给监察机关，他们去追究责任，这是很明确的。”

　　记者：“我们知道了，其实再给你提纲里面我们也提到一个问题。大家对每年的审计结果都会有很大的期待，但是大家对于审计的效果现在还是不很有信心。”

　　审计长：“因为审计它只能在它的职权范围内发挥它一定的作用，这个作用是什么呢，这个作用就是依照国家法律法规进行经常性审计，发现问题，就要处理问题，就要披露问题，就要督促这些问题去纠正。那么同时呢我们还针对这些问题的存在分析它的客观原因，或者是分析它的环境的原因，向政府提出我们的建议，怎么深化改革，怎么健全规章制度，怎么使这些问题逐步从根本上得到解决，那么这些年我觉得审计是严格按照法律法规去做这些工作的。但是话反过来讲也不见得就是审计把这些问题提出来，或者披露出来，这些问题很快就能得到解决，有些问题有多种原因，可能会反复出现，这个我觉得是不奇怪，不是说我对这些问题处于一种很宽容的态度。”

　　今年的审计报告一共审计了56个中央部门的预算执行情况，然而报告没有把浓墨重彩放在个别案例上，而是着重分析了部门及所属单位存在的一些共性问题产生的原因，提出一些针对性比较强的建议，除此之外，报告只对存在问题相对突出的两三个部门点了名。

　　审计长：“今年的审计报告我觉得有一个很重要的特点，今年在报告里头没有讲很多案件，你去看没有，哪个案件，哪个张三李四怎样，你和前几年比不一样，更多是带有共性的，一些普遍性的问题，或者一些主要的问题的总况是个什么情况，那么有很大的篇幅去分析产生问题的原因，特别是提出一些针对性比较强的建议，我们今年提了五条是六条建议，我认为还是有比较强的针对性的。而且这个建议的层次，不是就事论事，是从如何深入改革，如何完善体制和制度，从这个角度来提出我们的建议的，所以我说这也是审计在不断的提高他自身的这种认识问题的能力和水平。”

　　增强审计的公开性和透明度，进而推动法制化建设，是李金华和他的团队多年以来追求的目标。在李金华看来，审计工作者不仅要善于“揭盖子”，更要善于“提问题”，并且静下心来思考问题。因此有人说审计长变宽容了。

　　审计长：“应该说更理性一些，理性思维，宽容，有些东西该宽容的要宽容，有些不能宽容绝对不能宽容。我曾经说过，对于那么侵吞国家资产，违法犯罪，贪污腐败是什么时候都不能宽容的。但是对于工作过程当中出现的一些失误，或者缺乏经验，或者在深入改革过程当中出现这样那样的问题，这个我觉得应该宽容。”

　　记者：“但是您说有一些问题长期存在。”

　　审计长：“有一些问题我只能讲这些问题出现时，就问题本身是不对的，或者是不适当的，但是有它的客观原因，那么出路在于怎么研究，怎么把这个事情处理得更好一些，关键在这个地方，而不是笼统的就追究责任。你出来就怎么样，所以我跟我们审计人员讲，很多事情不能拿法规去套，我举一个很简单的例子，你说别人挪用财政资金，就说这件事情，有的地方甚至挪用扶贫资金，救灾资金，但是有的挪用去买小汽车了，有的挪用去盖办公楼了，这个性质就很严重，你不追究不足以平民愤，但是有的拿这个钱给职工发工资了，有的工资几个月发不了，那你说这个事情你能去指责他吗，不得已而为之，要我去当县长，我可能也会这样做，所以这个问题要具体问题具体分析，同样是一件事，所以这个情况很复杂，不能去照搬照套，用一个尺子去量，这个恐怕不行。”

　　在李金华十年审计长的工作历程中，审计工作的重点也正悄然发生着转变。在他看来，不管是“审计风暴”还是“和风细雨”，审计公众形象的变化背后代表中国经济发展和法制环境的巨大发展。

　　审计长：“有六个字，真实、合法、效益。现在我们更多的关注是真实和合法问题，你做假账不行，你违法不行，那么我们开始关注效益问题，钱的浪费，钱花得不适当，或者政府的效率不高，行政成本过高，我们现在开始关注这个问题。那么要讲到效率问题，要做的文章就很大了，如何提高公共资金的使用效益，提高它的效率，而且不仅要提高经济效益，还要提高社会效益，还有环境效益，所以这方面的工作我们还远远没有去做好。”

　　记者：好，我想最后结尾能够用一个比喻，如果把我们现在正在发展中的中国社会比做一列火车的话，那么审计署，审计部门应该在其中应该是一个什么样的作用？

　　审计长：：“审计起什么作用呢，我觉得可能起一个老拿个榔头敲车轱辘的，起这个作用。”

　　记者：“检查看会不会有问题，保证整个列车正常的运行。”

　　审计长：“对正常的运行，老有人拿榔头敲来敲去，就是干这个事。”

　　半小时观察：审计不是风暴，而是及时雨

　　看到这儿，我想很多人会想到李金华审计长描述的场景，一个铁道工在认真的检查铁路是否存在隐患。事实上我们也注意到，我国审计部门的职能正在逐渐与国际接轨，逐渐充实与强化，从单纯的检查型、防护型转向查错除弊、建议服务并重。从一系列的审计公告可以看出，目前审计工作的重心已经从对财务数据、预算执行结果的审计，转向对审计对象的经济责任、经济效益等进行全方位、立体交叉式的审计。审计报告反映具体部门的具体案件，比如资金、账目情况，也更加注重把握总体情况，反映带有普遍性和倾向性的问题，不少审计结果直指深层的顽症。这样的审计新思维其实比单纯的审计结果更为重要。

　　其实，审计中发现的不少问题，在各个部门早就存在，但往往牵扯到具体的部门利益，受到机制体制的局限，无从下手。审计机关由表及里，抽丝剥茧，加以解决，这比公开曝光的难度更大。它需要的不仅是勇气，还有智慧。审计不是一场电闪雷鸣的风暴，而应该是一场缓解旱情、预防灾情的及时雨。（主编：马洪涛 记者：王冠明 摄像：景延 毛云李）