贾品荣：环保危机源于政府失灵

　　入夏以来，太湖、巢湖、滇池相继爆发蓝藻污染，在无锡引发严重的饮水危机。八百里秦川，一千里污染。全长５００公里的渭河在宝鸡以下全程污染加剧，到达潼关进入黄河时全部变成劣五类水质。黄河支流延河的监测断面４０％为劣五类水质。

曾经山清水秀、林草茂密、鸟语花香之地，现在却变得污水成河、垃圾如山、土地退化……面对严重的环保危机，我们需要从更深层面分析。

　　环保危机根在哪里？

　　第一，地方政府出于发展经济的考虑，往往纵容一些企业“先污染，再治理”，使内部成本外部化。这种先污染、后治理的“末端治理”型发展模式，存在着明显的缺陷和不足：一是治理代价高，影响企业竞争力和经济效益，致使企业界缺乏治理污染的主动性和积极性；二是治理技术难度大，并存在污染转移的风险；三是无助于减少生产过程中的资源浪费；四是政府行政监督管理的成本过高。

　　第二，由于中国企业长期的产权不明晰，加剧了企业经营者的短期行为，使得他们只顾眼前的经济利益而忽视长远的环境利益。煤矿企业不会关心酸性矿水的排放，因为它的任务是采煤，以后有没有机会很难说；电厂也不会关心空气的污染，因为它的工作是供电，先获取利益再说；造纸厂并不为附近的河流污染忧虑，因为他心目中是纸张的成本、市场行情和销路……这样，整个社会急功近利，破坏环境的成本就转嫁到外部的公共机构或个人身上。

　　第三，政府不仅未退出市场，而且更多地直接卷入经营活动，这使得政府的公共性被异化，大大降低了其在环境治理上的效率。地方政府为了狭隘利益，往往与地方污染企业之间结成“同盟军”，出现问题尽量“瞒天过海”。在环保总局组织的一次整治违法排污企业行动中，竟然清理出了２０８件基层政府制定的地方保护的“土政策”。造成这种现象的原因是，自２０世纪９０年代实行了“分税制”，地方政府维持正常运转的费用更多地依赖于当地企业利税。而这些利税大户不少是污染企业。为了经济利益，当地政府不得不倾全力维护企业的发展，对企业损害环境的行为“睁一只眼，闭一只眼”，即使企业的环境责任没有履行，政府往往会“体谅”其难处，而不予追究，直接导致环境问题层出不穷。

　　第四，环境管理差，正为某些官员谋取自身利益提供了“极好”机会。他们为了个人的利益，用权力为污染企业撑腰，自己获得巨大的租金，致使环保机构无法监管，直接导致国家环境政策扭曲。据国家环保总局披露，近期对淮河、海河、黄河、长江及重点湖泊进行专项检查时发现，１１个省区的１２６个工业园区，有１１０个存在违规审批、越权审批、降低环评等级等环境违法问题，占抽查总数的８７．３％。

　　第五，对于地方官员而言，经济增长是第一位的，而环境保护是第二位的。因为对官员的考核体系以经济业绩为核心。如果地方官员如期完成了各项经济目标，自然提级，否则会被处罚或降级。对于地方官员而言，经济产值是硬指标，生态保护是软指标，谁也不会“傻”到为了保护生态而降低任期内的经济产出指标，更不会考虑生态对接任者可能带来的衍生收益。结果，地方政府把ＧＤＰ增速作为头号硬指标，而把节能减排等约束性指标置于脑后。而且，现行的一些政策不是鼓励转变经济增长方式，而是鼓励大家粗放扩张。政府管制下土地价格低，能源资源价格低，水价低，资源价格低，资源开采不收费或低收费，污染环境不收费，都是在逆调节。数据显示：２００６年，ＧＤＰ增速达１０．７％，大大超出原来８％的预期；而单位ＧＤＰ能耗则没有达到下降４％的目标，主要污染物二氧化硫排放量和化学需氧量不降反升。一些省市交出了不合格的环保答卷。

　不合格的环保答卷背后有只手

　　一是民选机制没有生根。“百姓跪求治污”的凄惨场景，突出地反映了当地政府在环境保护上的严重失职，反映了公众的权利贫困。一些干部，不是对本地的人民负责，而是对考察、任免他的上级负责，这样，面子工程、政绩工程难以抑制。有人认为，上级可以监督。不错，上级监督对地方官员可以起到一定的作用，但由于个别政府官员总是不断地变换形式，从而使上级监督的实际效果要小得多。扭转一些市县这种不良现象的根本办法就是直接选举，这样，也只有这样做，官员才能对本地的人民负责——因为选票决定着他的“乌纱帽”。只有在竞争性的选举制度中上来的干部才能真正对人民负责。那么，通过人民监督、人民参与，可以大大限制特权。

　　二是我国目前仍处于一种赶超式的压力型体制状态，经济增长的压力非常巨大。在这种情况下，各级地方官员无论是从地方公共利益出发，还是从个人政治前途着想，都会优先考虑经济利益而不是环境利益。因为，经济利益比环境利益更直接、也更为明显。环境质量的改善不是一朝一夕就能解决的问题，其效果通常需要一个较长的时期才能显示出来，而地方政府官员的任期又是不确定的、相对较短，在这种情况下，追求经济利益而忽视环境利益无疑成为地方政府的“理性”选择。更进一步分析，即使一些有远见的地方政府官员下决心治理环境，但实际上很难全面衡量其环境治理的“业绩”。因为，环境的改善具有明显的公共品性质，有很强的外部性。即一地环境质量的改善，通常很难判断出有多少“功劳”应归当地官员的努力，又有多少“功劳”应归于相邻政府的努力。于是，地方政府官员谁愿意“为他人做嫁衣”？因此，在以经济目标为主导的考核体制下，地方政府官员之间的环境责任考核制在一定程度上流于形式了。

　　三是官员没有环保的责任。他们认为环保是国家的事，环保执法是给地方经济发展找别扭。必须指出：地方政府承担起补充市场失灵的责任，是现代政府的要求。政府只有真正履行政治责任、行政责任、法律责任和环保责任时才是合法的。责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是对政府公共管理进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，责任政府理念要求政府必须回应社会和民众的要求并加以满足，必须积极履行其社会义务和职责。

　　地方政府失灵的深层解读

　　现代市场经济需要政府从四个方面转型：首先，市场经济的发展，有赖于秩序的保障，因此，现代政府的核心理念是法治而不是人治；其次，市场存在失灵，要求现代政府由官僚政府转向责任政府，政府应义无反顾地承担起补充市场失灵的责任；再次，市场经济提高效率的本质，要求政府由注重投入的理念转向注重产出，将节能降排放在经济发展的首位；最后，市场经济的客观发展要求政府从全能政府理念转向有限政府理念，控制政府规模的过度扩张。

　　从这四方面分析，目前的环保危机实质上可以归结为地方政府的失灵。政府失灵，指的是政府没有达到克服市场失灵、弥补市场缺陷的目标，相反，由于角色的错位，影响了市场功能的发挥，产生了负的外部性。正是由于地方政府与其所辖污染企业之间千丝万缕的利益关系，才使得地方政府在执行环境治理责任时敷衍塞责。正是由于一些政府官员不是从公共利益出发，而是从个人政治前途着想，着眼点不是增进公众的环境利益，而是扩大自身的政治利益，不是促进经济与环境的协调发展，而是牺牲环境换取任期的“政绩”，才使得表面文章层出不穷，豆腐渣工程频频上马，小煤矿、小水泥、小化工“四处开花”，造成环境利益的巨大损失。

　　环境治理的战略意义

　　作为一个后发展中国家，中国经济增长在享受“后发优势”的同时，环境领域却有巨大的“后发劣势”。实现工业化的国家，把落后国家作为转嫁环境危机的场所，进行公害输出。有关调查显示：中国的外资企业约有１／３是污染严重企业。我们国家不能成为世界的垃圾场！必须规范跨国公司的不当经营行为。

　　在工业化的进程中，中国人均资源的消耗出现“加权效应”。以能源消耗为例，中国的单位国民生产总值的能源消费量是中等收入国家的２．５倍，发达国家的４倍，主要能耗产品单位能耗比国外先进水平高３０％－７０％。

　　中国已成为世界上污染最严重的国家之一。中国目前是世界上仅次于美国的二氧化碳排放国家，以煤烟型为主的大气污染导致酸雨的覆盖面积占国土总面积的３０％。世界银行与中国有关部门完成的报告得出结论，中国每年有７５万人因为环境污染而早亡。

　　环境污染造成国民福利的净损失。有关研究表明：我国环境污染及生态破坏每年造成的损失平均超过ＧＤＰ的１０％。

　　环境问题是关系中国国际形象的重大问题。欧盟规定，从２００６年７月１日起，在电子电器产品和设备中禁止使用铅、汞、镉等６种有害物质。世贸组织原则中环保标准也是重要的市场准入门槛，直接影响各国的产品进出口额。发达国家近年来设置的贸易壁垒正从关税型转向技术型，表现为掌握核心技术后，再提高进入门槛。

　　面对环境危机，我们一方面要加快政治体制改革，真正实行政企分开，改革政府官员的考核方式，建立严格的环境保护问责制，将环保指标纳入官员考核体系，并成为第一指标；另一方面，必须强调企业社会责任，加快循环经济发展步伐，使我国的产品符合国际环保标准。