2005年10月中旬，党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的伟大历史任务，2006年中央1号文件的发布，标志着“中国社会主义新农村建设”正式全面启动。本次论坛由国家发展和改革委员会小城镇改革发展中心主办，产融光华承办，论坛结合了一年来全国各地新农村建设的实践经验，集中交流探讨基层市、县、乡（镇）在新农村建设中面临的财政、金融、公共事业和小城镇建设等焦点、难点问题，为明年基层政府进一步深入推进社会主义新农村建设提供正对性的指导意见和参照方案。搜狐财经作为本次论坛的网络媒体承办单位，从现场发回精彩报道。

　　下面是财政部财政科学院研究所所长贾康(贾康新闻,贾康说吧)发言。

财政部财政科学院研究所所长贾康

　　贾康：

　　大家好！我非常高兴有这个机会汇报我粗线条的看法，欢迎大家批评指正。

　　这个问题，已经由来已久，是在上世纪九十年代越来越多的人注意到这个问题。中央领导同志曾经在考察的时候专门说到这个事情，说到基础不牢地动山摇。政府财政运行发展的问题足以引起全局，2000年温家宝总理曾经在调研报告中专门提示，非常重视这个问题。

　　实际工作中，这个问题解决又不是一个简单的，可以很快的见到成效的问题，是一个棘手的问题。

　　相关的讨论很多，这些年也见到一些成效。

　　最近几年财政方面有一个措施，叫做三减一补，财政在他的中央级预算里，专门安排一笔资金，启动时百亿资金，把相关要领和基层同志说清楚，考核年度以县为单位延伸，主要在县的平面上，在增加粮食种植面积，如果作的达到预先说清楚的标准，可用中央预留的资金专门作为奖金，形成激励机制。后面还有“一补”，有一些地区前一些年作的很好，把机构精简的差不多，空间没有那么大，怎么办？可以承认往前追诉。也以中央预留资金做补助。发下去按照我们研究的角度，实际上是官员的目标责任制的转移。执行过程中有一些风波，如果说最典型的这种模式的经验的来源说到浙江经验，浙江曾经总结过，缓解县乡困难，挂钩奖励。实行多年之后效果很好，没有人告状。也曾经有一些风波，媒体说的很严重，官员作的事情还得到奖金，为人民服务是分内的事。客观的说，官员也是在物质世界里生活，人的潜力是需要调动的，能不能规范的有所创新的调动潜力，这种三讲一间的政策还继续。

　　这是一个治标的现象，从根子上说永远不够。调动潜力，在各个地方有大有小，这个潜力有些地方多一些，调动好一些，对缓解困难显著一些。有一些地方潜力不大，调动了之后还有别的问题一起考虑。

　　今天主要汇报，跳出这个层次，谈一些自己的看法。

　　县乡困难是表面的，中央曾经拿出一笔钱补地方的养老金，地方得到这个信息，马上修改自己的养老金数字，迅速报道70多个亿，领导同志表态了说这种好事不能这么做。我们也不讨论，是短期扰乱。

　　无论如何，必须看到县乡财政困难非常有挑战，非常严峻的。普遍出现这个问题，到底根源何在，这是标本根治，首先要说清楚。

　　众所周知，综合国力不断提升，我们这些年经济增长是出现中国奇迹，是不是财政收入在增长过程中萎缩，回答否定。95年经济是历史最低点，后来一路上升。每年几乎上升一个百分点，在往后说财政收入没有萎缩，是不是地方财政出了问题，回答也是否定。六年间增长了90%，几乎翻了一番。是不是地方管理同志管理不好，回答也否定了。客观的说，未必中央管理高到哪里去，中央的人都是辛辛苦苦，地方的人也是辛辛苦苦，他们更了解具体数据。如果真是管理问题，还真好办。实际情况不否定管理上存在问题，而且各个方面都有管理问题，如果只抓管理问题，就能解决危机，回答仍然是否定的。有一定的帮助，新的机制调动潜力，有一定帮助，要抓住潜力，但不足以从根本上解决。

　　如果前面都不足以说明真正的根源，那真正的根源在那里，我们经过调研，提出县乡财政困难是我们整个体制综合问题，在某一点上的反映。我们得到结论的表述：

　　所谓县乡财政困难，征服方面的危机，是中国改革开放之后，经济社会结构转型中制度转型有效支持不足积累的矛盾，在基层财政基层政府理财(相关:证券 财经)层次反映出来，和政府体制现存的问题……之后都有密切关系。

　　我们一下把这个问题提高体制的层面，怎么理顺。为什么这么认识，经过调研认识，提出三点体制问题：

　　第一，财权划分模式与“事权”划分模式不匹配，不对称。1994年建立的新的财政体制，总体上要充分肯定，就是搞分税制为基础。这个体制改革的基本框架，当时主要解决的中央和以省为代表的地方之间，建立分税制的框架，省以下怎么分税，方案上没有具体设计，要求各省在动态中解决。从中央到省到市县五级之间具体承担什么权利，呼应匹配的财政设计，然后加上合理转移支付，这个问题在94年以后试图解决，但迟迟没有解决。反而出现了地方四个层级低端越来越背离的态势。财权的中心上移，出现不匹配。这种不匹配的状况，进而反映到这个矛盾上扩大。

　　我们可以具体看看，94年的改革文件，具体的划分有些模糊的，比如社会保障，曾经有一些拳头体制下的办理，新的划分没有说清楚，以后运行到现在很多事情仍然没有说清楚。比如农村，压到基层官员，报一方平安，过不去闹事，一票否决，政绩全面谈，基层的财力成为一个救火，我们专门把数据作了一个整理。乡镇级掌握的财政份额是减少，虽然没有详细数据，中央宏观调控在通过分税制改革本身要完成的，过去是40%现在提升到了50%，省一级相对有数据考核，94年到2000年迅速上升，每年上升两个百分点，市一级的数据不好拿，可以做一个推断，应该也是提升的，正面效应发挥之后，有了所谓市卡县等现象，有这些动机，自然而然，萎缩是必然的，这是体制上可以观察到的。

　　这个问题不是管理水平能改进的问题，必须在体制上改变的，一下要把这个现象总结到体制上。

　　94年分税制这个体制是和经济市场配套的，中国要搞市场经济，按照分税制可以能够打破条块分割的使企业不分大小，税后按照一条起跑线竞争，他的意义是全局性的，正因为地方的关系因为分税制。但年年在讨价还价，年年在变，从来没有稳定过。地方的短期行为地方和中央互相算计的行为不能解决，分税制之后大大改观，只在透明状态下改进，所以地方的长期行为明显在新的体制下发挥出来了。政府资金也没有必要藏着掖着，大大提高了资金的使用效率。

　　是不是分税制造成了财政困难？表面上得到这样的判断我认为是错误的。

　　第二，恰恰是在省以下的分税制迟迟没有贯彻，发达地区具体观察，也是不一样的，也是复杂的带有浓厚的讨价还价的，地方同志作了大量的工作，要想在四个层面稳定，我们调研得出的结论是此路不通。在中国要走五个层级形成合理状态，事实证明，没有可能性。这种可能性迟迟不能实现，现实的矛盾又在积累，导出了被里，这种背离恰恰不是分税制过。

　　我们现在要把这个事情说明之后，第二个大的问题必须说我们的分税制总体框架的同时省以下已经越来越通过所谓过渡色彩农村变成凝聚状态，如果凝聚状态继续，不能从根本上解决，因为分成之包干制的种种弊病，改革开放前几年就清楚的意识到，运行多年以后，我们为什么下这么大的决心，只能是一个过渡，现在在省以下变成凝聚状态。

　　第三，我们在支出方面，实际的状态是财政支出的标准在决策前表面上是高度集中的，其实是混乱的，很多潜规则替代了名规则。比如乡镇县低端的两级，他的支出标准必须按照规则，从中央开始的规则，而上级有皇帝中央政府，有王爷，经过多年的提出的种种抨击，又提出新的标准，到地方上无法执行。比如差旅费的例子。结果先规则强制替代名规则，中央看起来全国一律的标准，地方没有实行，中央下去的官员也没有实行，潜规则运行多年，新的标准一下出来了，中间这种强制的中央一致的规则被很多潜规则替代，光是一个差旅费不足以影响全局，大量的都是以这种方式办理，比如达标，一年一变样，三年大变样，上面千条线船到基层，那个都得罪不起，这样形式上中央非常集中一律的要求统一的标准，实际在地方是非常混乱的，各种各样的潜规则替代名规则，稍微发达的地方还可以应付，但不发达的地方非常困难，就会出现县乡斥资。这一种支出标准实际上的混乱也是造成地方县乡困难的原因。

　　所以在研究中听到这样的反映，乡镇级的领导乡长财政局局长我们的感觉，一个县一个乡无限责任公司的总经理，像章是总经理，财政局长就是财务主管，什么事情都可以一票否决我们。

　　前面说到三个体制方面总结的问题，不一定总结的全面，但足以说明，前面所说的困难和危机不是简单的管理水平的问题，是根据我们整个体制运行，确实有理不顺的体制的弊病，这个弊病从何而来，和三农问题的演变放到一起来理解。

　　中国过去凡是农区都很自豪，过去到江河平原是鱼米之乡，到过江西很稳定，又没有很大的灾难，凡是手中有粮的心中不慌的，到八十年代有粮的地方一个一个比心慌，增产不增收，农业变成越来越弱势，三农问题越来越凸显，这个趋势能不能改变。我们曾经说过这个趋势不可能改变。

　　生产要素越来越需要流动，在这个大潮流里，农业新相对的竞争下降，中国的农业区域，大农业区域概念，这个县乡概念越来越加强，但实际上这个现象没有发生，实际上作出正面的效应比较份额低，更多的是压力造成的乡镇基层的所谓乱收费的问题，既然过不下去，正式收入之外五花八门的收入出来。为什么县乡财政很难运行，广大辖区的经济突出的财政矛盾，中央最后统辖决心，农业税不征收了，但是支出呢？现在不能去，不能一下子想到一个很好的办法，矛盾长期存在，如果整体把经济社会体制中的问题转变，解决治标的问题，前瞻性的提出一个问题，怎么治本的问题。

　　我们想出一个思路，是这样的。

　　首先：治本唯上，明确一个大的切入点，我们在坚持发展地方的经济，作大蛋糕，坚持可以约束手段发挥潜力的同时，必须从全局的高度，考虑整个财政体制和行政体制构架的改造，必须积极的判断，再这样的创新复杂系统工程里，如何减少财政入手，形成新的扁平化政府和财政的构架。

　　所谓扁平化，可以看到令人鼓舞的创新，可以打出两大层面，如果说我们有五个层级的构架，通过一定的改造，可以改称扁平化新的状态，省以下迟迟不能落实的难题一下子柳暗花明，把财政层级扁平化，那么有充分的国际经验的借鉴和我们自己的结合国情的方案设计方面的信心，我们认为，整个局面会有一个新的境界，二十多种税怎么分，马上有一个相对清晰的方案。中央拿什么税，省级拿什么税。起点上要求不一样，吻合起来之后，实权、财权进一步推广到各个层级，进行预算，有一个健全的制度安排。

　　这样的一套，起点就是我们从哪里打注意，实现扁平化。在乡镇这一级，问了很多同志，没有一个同志可以正面的说有过不去的障碍。在中国这么大国家，类似这样的，特别落后的地方，并不能简单的套用，但是很多地方有一定的适用性。没有收入来源，从支出看，原来乡镇级管的60至8O%上升之后，完成变成麻雀虽小五脏俱全的自我维持，实现乡镇自管，改变了基本框架。现在仍然是乡财县管，如果推行下去，形成相对的稳定状况，后面的逻辑是说乡镇是一个政权，农村特征为主是乡工所。行政成本大大减少，基层精简问题，主要的矛盾就是第一批的人员怎么顺利分流，以后就可以进入新境界运转，伴随很多问题是有疑问，我观察不是这样的逻辑，很多同志反映，乡镇这一级现在追求麻雀虽小五脏俱全造成很多负面影响，各种各样的关系造成了不是提高还是降低，造成不和谐的矛盾发生。类似于街道办事处，办的事情很实，有一个基本特征就是不设五大班子，是一个很精简的，有效能的执行机构。非典来了之后，乡镇工缩成类似于街道办事处，一动员，非典期间在家的老头老太太就可以监督。

　　乡镇区域从逻辑上我个人认为基层运行不是在于追求五大班子。比如湖北乡镇这一级不设政协，而且很多地方推行乡镇地方方面的两副担子一起挑。把乡镇级的政府变成县级政府派出机构，这个改革是非常有必要的。特别边缘的地方可以另当别论，相当地方是中西部的农村地域这个改革是非常明显的。

　　另外，一级市，我们在八十年代初有了市管县的做法，得到了很多认同，前一阵得了一个统计，80%多实现了，具体的方式是“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基”等原则，他直接带来的具体的安排，马上由原来的行政公署精简机构一下变成五套班子齐全，多一个地级干部带出一系列的成本，每一个人要配一个秘书、专车、司机，秘书和司机要配一套公房，行政成本迅速扩大，在实际运行过程中往往带来后面其他的副作用，扯皮增加，这么多人要集体讨论，各种矛盾因素往往不是从正面促进办事效率，是降低办事效率。在政府行为不能按照正规转变，市这一级过渡想财政办大事，和背道而驰的方式还有一种，在现实的过程中存在省管县的模式，在浙江坚持了几十年，建国几十年来浙江一直这么作，但这几年来不约而同看到，在浙江迅速崛起发展过程中是不是有独特的贡献。浙江的同志也说过，他们风风雨雨几十年也有意见，最后拍板他们的体制不改变。觉得这个体制越走越顺，浙江的特征经济活力非常旺盛，从何而来，从县经济和民营经济而来。人们看到省管县有一个配套的效应，考察大家都认可。浙江层的领导非常开明，他们浙江最主要的动力是民营，省这个层面能够往下给的财力都给，他们在省里维持过去的层级，但是市和县行政不同级，财政同级，这样少了一个层级，少了负面影响的作用。县域经济和县以下的经济低成本高效率综合起来，对于浙江经济越来越成为中国市场经济模式下值得重视的模式，对他的贡献是可以看到的。

　　这种省管县的模式别的地方是否有适应性，还有待讨论。

　　比如吉林，在历史上几次搞过]“省管县”，但是他的特点是来回反复，做几回又变化市管县，几次下来吉林同志说，这种模式各有好处。在这个讨论对比的时候，娄部长做了一个总结，吉林总结是一个静态的对比，我们还需要做动态的对比，从发展趋势两个模式，民营经济是长久的是中国经济的支柱，形成长效机制，而市级集中板大事会越来越过时，需要从县里提供的办大事，搞企业，越来越否定这种动机和模式。推出所谓的生产建设领域，把自己的投资集中于公益性公共工程，需要不需要采取市管县？这个答案也是否定的。

　　比如说我应该搞一个代表性的中心广场，需要做基础设施的建设，这种公益性公共工程的办大事，长远看也不是需要一个机制去支撑，作大蛋糕是根本，民营经济县域经济是根本。所以从动态上考察，“省管县”明显代表了方向，执行过程中不能这么简单说套用。浙江是七十多个县，吉林、安徽县的数目不多，最近几年，首先是积极性学习浙江，学习“省管县”，海南、宁夏更不用说。其他比较大的省级单位，还必须考虑“省管县”怎么操作？有这种积极性还需要考虑操作方案。不能简单的模仿浙江，但是自然而然有人议论，从这种方面配套，行政区域就必须改革。牵一发动前身引起问题，有些学者说了，如果扁平化，增加省级的数量，没有两三亿人口五十多个洲，地方层级不能太大，不是一个很好的局面。怎么调，这个事情高度敏感，不易于在宣传层面来说。从长期来看，扁平化适当的时机成熟加强改革措施，只能不声不响做。比如四川，开始想另建一个三峡省，后来改变了思路，把重庆变成一个龙头，提成直辖市。现在河南是一个最大的人口省市，现在这些问题不能在面上讨论，内部操作了。这些问题需要等到配套设施出来之后，在解决。

　　所以，我认为，扁平化的改革有必要，有积极探索的路径。现在已经实行的两个层面的改革经验总结的基础上，循序渐进，积极稳妥的往前推。在财政方面，从中长期看，按照中央所说的要求，结合政府体制改革，逐渐的形成一个相对清晰的实权明晰单，我个人认为省和省以下和中央之间的分工，首先要说清楚的就是办企业的投资权，从长远看，地方政府应该退出，中央政府只能有限参与。比如宝钢，对于战略性项目的快速的建设，有特定意义的，中央要牵头来做，数量不多，所以有限，中央进入资金方式也是有限，能够参股方式就没有必要控股，尽可能的把资金转入到公共财政的重点方面来。技术性的事情一步一步可以相对稳定下来，比如气象预报，需要全国的一个台站，某一个方面设立一个气象站，初始成本怎么做，说清楚之后，没有问题就这么运行，有了问题达成新的办法。过去上感情就是资金问题，埋怨地方没有全局观点，包括现在转变增长方式，说起来很多高耗能的，地方已经搞起来了，地方抱怨中央企业肥了你们上收，搞的不好下放，也有一肚子苦水。

　　有了事权的清晰的界定，各级政府干自己该做的事情，对于以后统一政府市场，个人所得税就是中央的收入，身份证就是个人的纳税号码，同时又是社会保障号码，个人作一个最重要的人力资本，可以统一市场自由流动，会大大提高总体经济的活力，这种税由中央来掌握。省拿营业税，可以考虑到省，更多的是考虑第三产业，服务业的发展。省一级相对宽阔的公共方面有利于他的动机，支持第三产业在辖区内的发展。市级拿什么？拿不动产税，地方政府专心致志投入自己的辖区，投资环境越好不动产市价越高，税就是按照市价来评定的，市级政府没有必要费那么大力气搞企业，没有必要搞什么招商引资，优化了本地投资环境，各种资源越来越多向这个辖区流入，本地不动产就不断升值，每隔几年套现你的财源成果，财源建设的良性循环的关系，有了这些，前面的一级政权等等都在中央三级形成现代意义的预算。

　　通过这样的预算，来解决公共资源的配置合理化、优化过程，在配上重要事项中央和省两个高端层级，通过客观的因素自上而下的解决发展地区，达到这个境界，如果有危机自然而然的长效机制上得到解决。

　　从中上来看，我们研究的基本看法，就是应该现在积极讨论的，带有一定前瞻性，但又不是遥不可及的，中国财税改革综合在一起的大思路，这个大思路基本特征就是标本兼治的过程中，强调前瞻性，强调治本的要领。

　　还有几个要素：各级产权方面的体系，十六大会议说清楚，量化到各个层级，有相应的管理机构，还有现在提到的金融成本预算，在市县级一定要有预算的形式，在上面两级有一个初步的，然后再发展。产权方面有举债全，地方的债务是天文数字，大家都知道。实际上已经积累了公共风险，怎么解决？我个人始终认为，要改变潜规则强行替代明规则的局面，应该在地方债务关前门开后门修围墙。现在前门修的实实的，认为是金科玉律，但后门早已开了，变相的改变了，形成很多不良行为。在这种情况下，实际后门不够意思，围墙都扒光了，属于失控状态。一旦爆发，调用公用资金去救火，正路子源于我们古老的智慧，大于治水，堵不如疏。

　　逐渐把规范的前门设计好之后开开，管后门是一个形象的说法：急事急办，特事特办。围墙之外，围墙修理好，不能失控。这样才能真正有效率的控制公共风险。

　　这些问题应该综合在一起，结合地方财政问题综合考察，在考察的问题的同时，还要强调，由于时间关系，不能展开说。仅仅在财政的眼界里解决问题仍然不够，要解决前面说的扁平化和后面的一整套，他必须要求生产要素，在统一市场的制度建设中，特别是农村地域，比如说土地使用权的流转问题，是不可回避的。必须在我们改革过程中，把土地使用权的市场化过程中相关的法规建立起来，还有财政制度，财政登记、保护，如果做不出来，以后的不动产税如何做，做不出来。社会保障的统筹，如果做不到全社会统筹，不可能实现在宏观调控稳定性的个人所得税分配到中央，还有农村金融发展，资金流通制度，必须要掌握的。财政的体系和金融的体系要分工还要合作，在农村区域，重要的调节体系怎么配合好，需要市场的建设环境。

　　人口流动也水到渠成，逐渐淡化户籍管理。才能在配套的过程中，最后走出化解地方基层的正路来。

　　借此机会汇报粗糙的想法，请大家批评指教。

(责任编辑：李淑琴)