改变地方政府收取土地出让金的双重人格

　　随着土地资源的越来越稀缺，地价暴涨，“地王”（国内单宗最贵土地）频出已不是新闻。近日，全国新“地王”最终以92亿元的天价在长沙诞生。水涨船高的土地出让金能否按时足额收回却存有疑问。据悉，土地出让环节是问题较多的领域，甚至是滋生腐败的重灾区，以至于土地出让已被国土资源部界定为重点开展治理商业贿赂工作的范围。

　　来自审计署的消息也印证了土地出让金收取“乱象”，由于去年以来，国家审计署就收到很多关于地方政府在土地出让中违规问题的举报，为此审计署今年将针对各地土地出让金收入存在的问题开展一次专项审计。如此，说土地出让金的管理在某种程度上处于“失范”状态并不为过。而究其根源，一个关键的因素是，土地出让金属于地方政府控制的“专项收入”，是非税收入中的“重头戏”，以至于预算监督难以对其实现有效制约。

　　前不久，国家税务总局副局长宋兰表示，中国的税收收入已占到财政收入的95％左右，这意味着非税收入，诸如土地出让金、行政事业性收费、政府基金、罚没收入等等，要占到财政收入的5％左右。根据财政部提交全国人大的预算报告，2006年政府财政收入总额大约是3．9万亿元，5％就是2000亿元。但另据报道，在2004年全国土地出让金就已高达5894亿元，2005年，即使在国家收紧“地根”的情况下，土地出让金总额仍有5505亿元；2006年，全国土地出让金总额更达到7000多亿元的历史高峰。

　　两组数据进行一下简单的对比，不难发现大量的非税收入其实游离于财政预算监督体制之外，而这其中土地出让金就占一大块。正是由于土地出让金始终没有真正纳入财政预算监督，其已成为地方政府最热衷的“创收项目”。但在土地出让金问题上，地方政府需要和房地产商“合谋”才能获取更多利益，地方政府存在集监管者和利益相关者于一身的“人格分裂”，这使得其容易在利益的驱动下迷失自己监管者的身份，从而出现巨额国有土地出让金收入长年挂账无法收回，以土地出让纯收益代替土地出让金，以及违规将土地出让金专户上的大量资金向企业返还等导致土地出让金流失的“制度性漏洞”。

　　所以说，为了遏制土地出让金收取管理上的“乱象”泛滥，将这类非税收入纳入国库势在必然。有消息称，《土地出让金收支管理办法》已基本修订完成，待国务院审批后，有望在不久的将来正式下发。《办法》将采取“国有土地有偿使用专账”的方式，按照国有土地出让金收入的一定比例，建立“国有土地收益基金”，并规定地方政府不得作为当期收入安排使用。在这个过程中，土地出让金将全额纳入地方财政预算，实行“收支两条线”，并接受地方人大的监督。

　　一旦土地出让金完全纳入预算监督，地方政府在土地出让金的收取上就会摆脱“双重人格”的困扰，成为单纯的监管者。这种情况下，地方政府的财政支出取决于同级人大的财政预算安排，而不是自己能够“创造”出的土地出让金收入的多少。