“省管县”改革的浙江案例

　　县市经济长期来大致占浙江经济的70%左右。近几年把毗邻县市划为市区，县市经济的账面比重出现较大下降。2005年，浙江县市生产总值仍占全省的52.9%，高于江苏的50.1%；财政占40.1%，高于江苏的37.6%。

　　浙江的“省管县”体制

　　浙江在财政上实行省直接对县的体制，在组织体制上实行省管县市党政正职的体制。因此，在全国普遍实行“市领导县”体制的情况下，浙江在事实上实行的是市不管县，省直接对县的行政管理体制。

　　浙江实行省直接对县的财政体制最早可以追溯到1953年。当时根据中央取消大区一级财政、增设市（县）一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县一级财政。在一些省区把原本实行“省管县”财政体制，先后改成“地（市）管县”财政体制的情况下，浙江根据自身发展需要，除了“文革”后期的几年外，一直坚持“省管县”的财政体制。

　　1982年，中央决定全面推行“市领导县”的行政管理体制，浙江省也开展了“撤地建市”工作。面对市级层面要求具有管辖县级财政强烈呼声，以及其它省份纷纷实行市管县财政体制的情况，浙江一些县对这一体制最大的担心，是“市带县”会变成“市刮县”，省里决定仍然坚持实施“省管县”的财政体制，并在随后多次进行优化。

　　1992年至今，浙江已连续四次出台政策，扩大一部分经济比较发达市（县）的经济管理权限。1992年出台了扩大萧山、余杭、鄞县等13个市（县）部分经济管理权限的政策，主要包括扩大固定资产投资项目审批权、外商投资项目审批权等4项。1997年，省政府同意萧山、余杭试行享受地级市一部分经济管理权限，主要有固定资产投资审批管理权限等11项。2002年，省委、省政府出台政策，进一步扩大和完善20个经济强县（市）的经济管理权限，将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市。这些权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年，省委、省政府再一次出台文件，开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作。决定除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。

　　“省管县”有利于公平竞争

　　浙江的客观条件比较有利于实施“省管县”体制。一是所辖的县较少。1980年，浙江有11个地级市，66个县，大致只有一些省份的1/2至1/3。

　　二是面积较小。全省10.18万平方公里，80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内，即使在交通条件较差的20多年前，多数县在半天路程之内。

　　三是地级市实力较弱。当时浙江仅7个地级市，国民收入仅占全省的23.5%，所以浙江经济的主体是县。

　　所以无论是从行政管理还是从利益格局角度讲，都有利于实施“省管县”财政体制。

　　实施“市管县”具有经济社会和政治的多方面积极意义。在发展上增强了县市活力，有利于加快县级经济发展。市管县体制减少了中间层次，提高了行政效率。县市具有较强自主权，有力地增强了县级经济活力。目前在全国百强县中，浙江占有30个。

　　在改革上形成了“虚省实市”的利益格局，有利于提升市场经济竞争。省级的直接利益主体较少，市和县处于同一竞争层面，因此与其他省份相比，在空间格局上形成了一种单一竞争主体局面，避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲。

　　在行政上弱化了市对县的领导，有利于全省统筹发展。浙江的县市在事实上亲省而远市，同时市在事实上也把县作为平等的伙伴关系，大大提高了全省经济社会发展的全局性。

　　县级经济发展出现两极化趋势。浙江县级经济发展目前大致可以分为两种类型。一种是经济发展水平较高，城区经济占有较大比重，与传统意义上的县已经有了本质区别。这些县的数量大致占1/2，GDP占3/4。其中又有一半多县已融于都市圈之中，城区人口10余万以上，其中相当一部分在20万以上，已经成为中等城市。

　　另一种县的经济发展水平较低，一产比重较高，多数位于山区，工业发展前景不容乐观，但生态环境较好，与传统意义上的县差距较小。这些县数量占1/2，GDP占1/4。目前这些县均有大量劳动力外出打工。

　　下一步改革的建议

　　一是继续推进省直接管辖多数县（市）。由于浙江事实上已实施省直接管辖县（市）的体制，这一改革所要做的工作并不多，也较少涉及具体的利益调整，是一项成本很少，收效较大，主要目的在于“正名”的改革，可以理直气壮地优化行政区域层级关系。

　　主要包括扩大地级市的市域范围，使地级市具有足够的发展空间；明确多数县市由省直接管辖；建议中央尽快研究制定《地方政府法》。

　　二是较大市强化实行“市领导县”的体制。宁波已在事实上实行“市领导县”的体制，建议杭州也实行这一体制。同时在不改变财政体制的情况下，把下辖市改为区，不再出现市领导市的局面。由于杭州已具有较强实力，同时杭州所辖区域位于整个钱塘江流域，实行这一体制后有利于杭州统筹区域发展，增强杭州发展的内在活力。另外，要根据人口、GDP、第三产业增加值比重等指标将若干经济强镇升格为市，由省直接管理。

　　上述改革结果，在省的层面上，将形成三级和两级地方政府相结合的地方政府层级体制。与此同时，市除了规模上的差别外，还可以按市域范围分成两种类型，即广域型市和狭域型市。

　　建议花大力气改革中国的行政治理结构。除了限额以上建设项目外，省以下事项由本省审批，但不包括准省一级的行政区划。

　　（作者为浙江省发展和改革研究所所长）