公路收费不该是“无底洞”

　　●收回投资回报理应停止收费

　　●遵循公共产品成本核算原则

　　●进行成本监督需要公共审计

　　●公共决策调整整体局部利益

　　为解决公路建设落后于经济与社会发展的矛盾，采用收费公路模式进行公路建设的融投资及资金偿还，我国的高等级公路得到了快速发展，公路建设成绩举世瞩目。

然而，在消费者年复一年的交费后，部分收费路段不仅偿还了投入而且取得了合理回报，但仍在特许经营的批复文件下继续行使收费的权利；作为一种一次性投入巨大的公共产品，消费者认同其合理收费权的同时，要求取消这些已收回投资的公路收费权的呼声也日益强烈。

　　收费公路是典型的“用者付费”的公共产品。其定价的数量与时间都是要遵循公共产品的一般经济原则，是以公共福利最大化为前提的。

　　首先，应当遵循特许的经济实质重于约定形式的原则。收费公路定价的数量与时间都是按照投资者的可行性方案对公共产品预期消费量的估算，以收回投资及合理回报的公共产品定价模式由政府进行批准特许的。但是由于某些收费公路的消费比预期更多更快，导致在比政府特许经营期限更短的时间内已经收回投资及合理回报，即特许经营中经济上的补偿已经实现，只是特许时间尚未到期。此时，经济实质重于形式的原则是解决公共产品定价数量与时间的关键。地方政府特许给以公共产品供应者的是经济实质，这是公共产品特许里的实质，当实质和特许期限这一形式矛盾时，遵从经济实质才符合政府受托特许公共产品时的意思表示。

　　其次，应当遵循“用者付费”中的成本核算原则。当收费公路已经收回投资与合理回报，该收费公路仍然是公共产品，沿用“用者付费”公共政策依然合理。但是此“费”已非彼“费”。此费应当只是该收费路段正常的维修保养成本，如果把超额利润以特许经营权的名义打入该成本是不符合特许的意思约定的。再者如果把非本路段的建设资金打入该成本也不符合“用者付费”的公共政策。对成本中仅剩的维修保养成本，却已经由另一个公共服务成本即公众已经负担的公路养路费所覆盖，并不应当由该路段加倍收取。

　　第三，应当遵循公共产品的公共审计原则。收费公路定价的数量与时间是该公共产品的消费参数，其构成的累计回报是对公共产品供应者投入的补偿。由于存在信息不对称，公众及受托之地方政府对公共产品定价合理性的掌握，需要由对公共产品供应者进行经济审计而获得，这也是供应者的被许可责任。缺乏公共审计，就无法进行成本监审，公共产品定价与供应就难以平衡消费者与供应者的利益，公众也会把对公共产品价格的不满归咎于受托之地方政府。

　　第四，应当遵循公共产品的公共融投资原则。如果收费公路的收费预期能够补偿原始投入及产生合理回报，此时它并不需要公共投入，只需一个公共融投资平台，吸收非公共资金的投资者及资本市场的资金进行建设，未来收费作为回报补偿；如果收费公路的收费预期不能补偿原始投入及没有合理回报，则需要部分来自公共财政的资金进行补偿。适当的补偿符合公共福利最大化，因为正是由于部分消费者的付费，使得收费公路投资收回后能够给全体公众一条不收费的公路，未来的这种公共福利保证了公共财政给以其部分投入的合理性。如果用投资已经收回的公路继续收费来给别的路段建设提供资金，包涵的公共政策基础应该是这些消费者使用了更多别的路段。

　　第五，应当遵循公共产品的公共决策原则。部分收费路段之所以能够在收回投入后继续长期收费，是局部利益与整体利益矛盾的体现，是从公众到当地政府，再从政府部门到得到特许的经营者，其间多层次委托代理关系难以调和公共产品供应与消费矛盾的体现。公众对公共产品的委托权，也应该体现在对上述原则执行过程中的信息知晓与原则适用的决策上。否则，公共审计明示的已收回投资及合理回报的公路仍可能在委托代理的关系周旋中继续收费。

　　（作者为清华大学经济管理学院教授）