高校举债不仅仅因为“扩招”

　　一份题为《高校负债问题的专题研究》的课题由北大教育经济研究所完成（以下简称《研究》），扩招后高校举债的发展成因和危机根源再次被关注。

　　与以往不同的是，《研究》首次从“政府、银行、高校”三方视角，对高校举债成因做出综合分析。

　　《研究》认为，不能把高校举债的原因简单地归结为“扩招”，而认为这是扩招后在政府财政支持力度减弱以及学生数量急增的双重压力下，政府政策引导、金融机构和高校多方利益契合的体现。

　　谁让高校举债？

　　区别于以往研究中的单一归因，《研究》首次从“政府、银行、高校”三方视角，对高校举债成因做出综合分析。

　　自1993年开始，中央政府层面多次表态：“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展”。《研究》认为，特别需要引起注意的是，地方政府在推动高校负债融资政策中所发挥的特殊作用。

　　1994年实施“分税制”改革以来，土地出让金一直作为地方政府的一项收入，不纳入政府预算管理。据国务院发展研究中心课题组相关调查，目前，土地转让金收入约占地方政府预算外收入的60%以上。

　　在这样的利益驱动之下，高校扩招后，不少地方政府积极投资开发高教园区、大学城项目，希望由此一方面拉动城市社会、科技、教育的综合发展，另一方面能增加土地转让金收入，扩大预算外资金规模。

　　“这也为日后高等院校贷款规模的失控留下了隐患。”《研究》报告执笔人鲍威说。“尽管有的地方政府出台的财政贴息政策在短期内减轻了高校高额贷款的利息负担，但部分研究也表明，高校不可遏制的贷款规模也正是财政贴息所实现的‘四两拨千斤’之杠杆功效。”

　　在政府政策自上而下引导的同时，贯穿始终的是扩招后政府财政投入的严重不足和高校教学评估标准上调。《研究》指出，这也是促使高校纷纷作出负债融资选择的隐形力量。

　　一方面，国家财政拨款的总额从1993年的154.6亿元增至2004年943亿元，增幅达5倍，而其在高校总收入中所占的比例却从原有92%下降至47%。

　　另一方面，从国家财政性经费的具体构成来看，对应扩招后高校需求增长的最核心的基建拨款，1998年占高校总收入的11.9%，而2004年该比率只为4.5%。

　　2006年11月－12月，课题组在西部某省调研时，走访了一所原隶属某部委管理，2000年划归地方政府管理的一省属高校。

　　据该校财务处提供资料显示，校园面积从1998年的614亩扩大至2006年的1451亩，校新建了一批教学楼、实验楼，建成了教育科技中心，扩建了图书馆，并改造了校园水电管网等基础设施。

　　据该校财务处相关人员介绍，学校划归地方后，2001－2005年地方政府对该校的预算内基建投入为零，该校现在贷款6个亿。而据他介绍，一所邻近省属学院在每年财政拨款加学费收入两三千万的情况下，贷款两亿，最近又签了700亩地。

　　《研究》认为，教育部始于2003年的“本科教学工作水平评估”虽然在保障高校教学质量中发挥了重要作用，但同时暴露出来的问题是，对央属和地方院校采用统一的评估指标体系，迫使外部经费筹措能力相对较弱的地方高校努力通过银行贷款，竭力解决基础建设经费不足。

　　另外，《研究》中提到，在这一时期内的银校合作也是金融机构扩大业务空间，改善资金流向的合理选择。

　　高校债务危机凸显

　　“在政府和银行双重因素推动的背景下，从高校的视角分析，负债运作他们是摆脱扩招后财务困境的现实选择。”鲍威说。

　　西部某师范大学财务处负责人对课题组说：“目前学校贷款总额超过了4亿元，都是挂账，这在我省是比较少的学校。由于2002年学校百年校庆用3000万元进行校园改造工程，2003年学校又面临本科教学评估。但财政拨款没法增加，学费收费标准也不断降低，财政拨款和学费收入仅仅能维持学校正常的办学，所以有了贷款办学的思路。”

　　根据课题组推算，1990年高校生均缴纳学杂费水准为25元，1998年达到2145元，而扩招后依然保持学费增长的势头，2004年提升至4857元。与此同步，高校经费收入结构中学杂费收入的所占比例也急剧上升。

　　另一方面，根据2002年的数据，学费占农村和城市人均纯收入的比例已分别达到177.6%和80%。课题组依此判断，“目前，学费水平已在很大程度上超越了民众的付费能力，提升空间极为有限。”

　　而一度被认为在高校形成多元化经费筹措机制中最具潜能的校办产业和捐集资收入在高校收入中的比例都停留在1%的水平。这一切最终促使课题组判断，“对资本市场的高度依赖性则可以理解为近年中国高等教育财政的一个最为显著的特征。”

　　但是，需要值得关注的是，高校借债八年来，债务危机缘何在近两年集中凸显？

　　《研究》认为，首先在于有效的贷款监控体系和风险防范机制的缺位。目前高校贷款监控体系和风险预警机制的建立还停留在中央政府层面，对地方院校的贷款行为无法形成有效的监管。

　　其次，是近年来存款准备金率的连续上调等政府货币政策的调整导致银行的贷款发放和回收管理趋紧。

　　另外，据国有某商业银行报告统计，截至2006年6月末，该行教育行业贷款余额355.2亿元，比2005年同期增长19.6%。而其中不良贷款余额为6.92亿元，比2005年同期上涨27.2%。鉴于不良资产的增长快于其授信的增长，因此不良资产控制问题引起高度关注。

　　此外，近年政府开始减缓高校规模的超速扩张，这对于那些将学杂费收入作为主要还贷资金来源的高校而言，无疑是重创。

　　最后，也是最为重要的，许多公办高校的管理者缺乏债务危机意识。

　　正如某高校管理者所说：“前几天我们还在省里开会，主要就是让高校表态。你能不能还款……说实在的，我们当时几个校长也是明白的，不能还也得说能还，不然就得不到贷款。”