华夏社区目标:从“共治”到“自治”

　　步入深水区的政府改革,改得更多的是自身的利益,改革的阻力也因此陡然增大。

　　但是,当前经济改革的各项任务大都与政府改革密切相关,政府职能没有根本改变,这些改革就很难取得实质性进展。

　　转变政府职能的难点在于转变经济管理职能。从这一视角来考察,浦东新区政府在上一轮开发开放中发挥了重要的主导作用,初步建立起了"小政府、大社会"的行政管理体制。而综改,则对这一模式提出了新的要求:"小政府"如何自我改革?"大社会"如何培育?政府、市场、社会三者的利益如何权衡?

　　目前来看,浦东新区在某些政府职能上仍带有全能型、经济建设型特征,但其在政府改革的部分关键领域,已经给出了答案。如大幅度的行政审批制度改革(行政审批事项从原有724项缩减为220项)、公共财政体制改革、加大公共权力运行透明度、街道经济管理权限的改革,等等。尽管有些是技术层面的,但毕竟向建设公共服务型政府迈出了关键一步。

　　政府改革到最后涉及的都是利益调整,从这个层面上来看,浦东新区的政府改革还任重道远。

　　"我们的最终目标就是社区自治。"2007年8月9日,浦东川沙功能区华夏社区党委书记郎凤方告诉本报记者。

　　2006年4月,华夏社区在浦东川沙功能区挂牌成立。作为浦东综合配套改革转变政府职能这个着力点的重要试点,华夏社区承担着一个使命:就是要在"社区共治"上,走出一条新路。

　　郎凤方说,这条路很长,需要经过三个阶段,第一阶段是,行政、社会组织共治;第二阶段是政府逐步淡出,社区民主化程度逐渐得以强化;最后就是实现社区自治。目前,华夏社区正处于"共治"这个阶段。

　　政社合作平台

　　华夏社区甫一成立,打破了我们所有对社区,这个最常见不过概念的认识。它像一个"大杂烩"。

　　华夏社区的"管辖"面积不小—— 6.226平方公里,有9个居委会,6个自然村,280户未离土农民。

　　这样的社区,在川沙功能区(川沙新镇)一共有七个。社区有它的组织架构——社区委员会。

　　记者手里的一份<关于推进川沙功能区域各社区委员会工作的意见(试行)>,对社区委员会的性质地位作了规定:

　　"社区委员会通过社区代表大会选举产生,对社区代表大会负责,是社区代表大会闭幕期间的议事协商机构。"

　　这就意味着,社区委员会,既非一级行政机关、行政派出机构,也不是一个办事机构,是由政府代表、单位代表和居民、村民代表组成的协商共治组织。

　　华夏社区委员会副主任马玉飞形容说,这是一个"三无机构"——无法人机构和地位,无组织上的行为定位、无法律定位。

　　虽然是一个"三无机构",但社区委员会承担的职责不少。在<意见>中,规定了7项具体的职责:反映社情民意、协调社区发展、整合社区资源、推进社区建设、指导居(村)自治、开展评议监督,最后还相应承担功能区交办的其他工作任务。

　　而这些具体职能,由社区委员会下设的"行政事务、社会事务和村(居)委事务"3个专业委员会具体实行。

　　在社区和政府之间构建的这个合作平台中,"政府购买"这个词汇频繁出现。成立社区后,原来由功能区和镇政府承担的政府职能嫁接到社区委员会之后,政府以购买服务的方式,让渡政府的职责。

　　根据<关于华夏社区2007年共商共决项目的说明>,对于健身点维修,包括了场地规划,建设费;绿化布置、养护;配件以及修缮费用等,政府需付出14万元向华夏社区购买这项原本由政府承担的职能。类似的政府购买项目,在华夏社区有11大项,涉及物业类、公共服务、环境卫生、治安稳定等多个方面。

　　民主机制

　　华夏社区委员会成立后,承建的一个"标志性工程"就是社区篮球场。

　　不能小看了这个工程的意义。占地二亩的篮球场,投资并不小,达80万元。

　　从2003年开始,这个社区居民就开始反映活动和健身场所太少,但一直没有解决。在社区委员会的征询意见中,此事被多次提起。篮球场的问题能否解决,关系到社区委员会,这个"三无机构"的威信。

　　"修建一个篮球场,你知道要找哪些部门?"说起篮球场,郎凤方津津乐道,"文管中心、规划局、村委会一个都不能少。"

　　在篮球场这个工程上,起决定作用的是"民主管理机制"。因为篮球场如何修,是一个职能问题,先上什么工程,上还是不上,原来由一个部门决定,但现在,决定权在社区居民。

　　在社区的试点中,有两大民主机制被制度化。

　　一是民主管理机制,试行社区代表会议制度。以华夏社区为例,按照常住人口总数的千分之二比例,通过组织推荐、村居民代表推选相结合的方法,推选出95名社区代表。在此基础上,差额选举产生20名委员。

　　二是代表参与机制。试点社区,凡是涉及到地区性、群众性、社会性和公益性的重大社区事务列入共商共决范围。在程序上,通过社区听证、专家论证和网上讨论的形式,吸引社区群众参与,广泛征询社区成员意见。在项目实施后,由社区委员会组织社区代表、居(村)民代表或专家等人员进行评估,评估结果报社区代表会议。

　　川沙功能区党工委副书记陆雄对记者表示,这些程序,看起来比较繁琐,但作用不小。

　　"篮球场这个项目,就是社区委员会广泛征询意见的结果,最后办得也很漂亮,社区老百姓就很满意,认为社区委员会是能做事情的。"郎凤方说。

　　共治进程

　　"管不过来、管不好、不好管",这是政府职能在对接基层的时候,经常遇到的情况。这也是浦东综合配套改革试点,着力破解政府职能转变的一个难题。

　　"区镇合一、镇管社区、社区共治",这12个字,正是这项改革试点的最精炼概括。

　　区镇合一、镇管社区还比较容易理解,但对于一个"三无机构"来说,社区委员会在承接一定政府职能后,如何实现共治,这不仅是一个基层民主试验的课题,也是政府职能放心下放的前提。

　　川沙功能区为"共治"划分了三个实施阶段。当前阶段,积极开展行政管理工作,主动培育社区自理能力,对社区事务进行管理和服务;第二阶段,加紧培育社团、民非组织和各类专业社会工作队伍,发育可承接政府购买服务的社会力量;第三个阶段,完全成为社区党委领导下的社区成员参与社区共治的平台,主要功能转向开展社区协商、多元共治。

　　社区的民主机制,让社区自理能力和社区事务管理能力和服务有了制度保障,但社区毕竟不是政府机构,除了政府购买之外,社区的财力筹集机制和服务协调机制的运行,是社区共治成败的关键。

　　功能区在成立社区之初,即规定了财力筹集机制。如社区公共事务所涉及的资金主要来源于政府拨付的公益性资金、社会捐赠、以及通过项目获取政府购买服务的资金。

　　以华夏社区为例,2007年政府拨付公共财政资金总计100万元。而此前初步拟定的11个共商共决项目预算就达到127.2万元。这27万多的缺口,必须自筹。

　　"争取企事业单位资金捐助和有关职能部门项目资金支持,来补充资金缺额。"郎凤方表示。

　　而义工协会等服务协调机制也是对财力筹集机制的一个补充。