四两拨千斤:破解县乡财政困局

　　县乡财政困难,一度是困扰中国基层社会治理的最大问题。县乡政府财政缺口的扩大,一度使得相应的公共产品和公共服务在基层严重缺失,一些地方连义务教育、公共卫生、社会保障等基本支出都无法保障。

　　县域经济发展不均衡,县乡政府税基增长有限;机构改革成效不明显,财政供养人员膨胀;省以下财政体制调整不到位,地区间财力差距扩大……造成县乡政府财政困难的原因纷繁芜杂,仅仅靠增加中央转移支付资金,显然无法彻底解决问题,甚至可能形成"上包保"、"下靠要"依赖"输血"的怪圈。

　　从2005年开始,中央政府采取了变"输血"为"造血"的策略,通过"三奖一补"财政激励约束政策,试图用新的机制启动基层财政难题的破解之道。

　　两年之后,这一政策效果究竟如何?8月,本报记者走访天门、滑县,湖北、河南一路走来,一线接触,实地感受财政杠杆在解决县乡财政困局中"四两拨千斤"的作用。

　　中国财政困难县的数量正在以惊人的速度缩减。

　　日前,记者从财政部获悉,2007年,中国财政困难县的数量仅余27个。而在两年前,财政困难县还曾多达791个,占全部县级单位总数的28%。

　　两年时间实现791个到27个的急剧缩量,究竟是怎样的"神秘推手"让中国的基层财政走出困境?

　　财政部门更愿意把这看作是机制的力量。

　　2005年开始,中国政府启动"三奖一补"财政激励约束政策。正是以此为支点,中国中央政府仅仅动用271亿元资金的"四两之力",便牵引来不断集聚、总计1298亿元的能量,悄然而迅速地解开基层财政困难的"千斤困局"。

　　基层财政困局

　　对于县乡财政的困境,河南省滑县财政局局长王少刚感触颇深。作为县里的大管家,他最知道县财政的家底。

　　王少刚坦陈,一直以来,作为财政困难县,人员工资、机构运转等刚性支出占有较大比重,财政回旋余地较小。他们为此也想了很多办法,比如建立工资转户、实行工资统发等,但由于不能解决壮大财力这个最根本问题,"东拼西凑"、"寅吃卯粮"发放工资的情况时有发生。

　　"2005年前,滑县每年只有几千万的财政收入,财政供给2万多人,不够发工资。一个乡镇,100-200名干部,几万人口,1季度(财政安排)1万元,交水电费都不够。"王少刚对记者说,"那时候,财力紧张,真没钱啊。"

　　滑县可以说是中国基层财政的缩影。

　　1994年以来,中国的财政,一度呈现"冰火两重天"。一边是中国政府财政收入持续快速增长,2006年已经逼近4万亿元;一边是基层政府财政困难日趋加剧,一大批县乡政府财力上捉襟见肘,有些县乡政府面对大面积财政负债甚至濒临破产的窘境。

　　根据财政部"缓解县乡财政困难课题组"提供的数据,截至2002年底,中国的县乡政府累计拖欠工资408亿元,2003年新增拖欠76亿元,2004年,新增拖欠70亿元。另外,大部分县乡住房公积金、医疗保险等工资性相关支出没有落实。

　　2003年,全国2872个县级单位中,有974个县实际人均财力低于基本支出需求,约占县级单位数的1/3。

　　农村税费改革后,县乡自有财力增长空间进一步缩小。"随着公共财政体系的逐步完善,县乡公安、教育、卫生、社保等方面的支出将进一步增长,一些县乡的财政困难有日益加剧的趋势。"这是课题组对当时趋势的一个基本判断。

　　从791到27

　　从2005年开始,王少刚体会到了不同以往的变化。

　　这一年,中央财政启动了"三奖一补"政策——对财政困难县政府增加本级税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励;对县乡政府精简机构和人员给予奖励;对产粮大县按照粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积等因素和各自权重计算给予奖励;对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助的政策。

　　王少刚告诉记者,2005年以来,该县对乡镇除一般性财力补助外,县财政拿出大量财力,实行"以奖代补",鼓励乡镇政府壮大财力、提高收入质量。

　　2006年,该县一般预算收入完成16389万元,按可比口径比2004年增长68%。而2005、2006年,中央和河南省对滑县投入"三奖一补"资金7233万元,更使得该县财力实现较快增长。

　　财力发生变化的不仅是滑县,来自财政部的数据显示,截至2006年底,财政困难县个数从政策出台前的791个减少到27个,困扰多年的县乡财政困难基本得到解决。

　　"三奖一补"政策的效力不止于此。

　　据财政部统计,2003年,全国县乡财力规模6145亿元,2006年达到11631亿元,三年增长89.3%,按此速度,县乡财力不到4年就能翻一番。

　　财力的增加明显改善了县乡政府运转状况,提高了县乡财政保障能力。2006年各地行政事业单位人员国标工资全部按时足额发放,县级人均教育、卫生和社保支出达到440元,比2003年增加184元,三年增长72%。

　　随着对财政困难县投入的增加,基层政府间的"贫富差距"也在缩小。从全国财力水平最高20%的县与最低20%的县人均财力比较看,差异系数从2003年的2.41下降到2006年的2.35。

　　另外一个显著变化是,财政供养人员增长势头得到进一步遏制。2003到2006年,各地共撤并乡镇4006个;撤并区公所91个;供养人员累计减少87.2万人。

　　271亿撬动1298亿

　　上述种种数字转变的背后,另外一个事实尤其让人惊讶——中央财政仅动用了不到300亿元的资金力量。

　　2005年和2006年,中央财政共安排"三奖一补"资金385亿元,791个财政困难县获得奖补资金271亿元(对产粮大省奖励和对县乡政府精简机构及人员奖励的范围超过791个财政困难县),而这两年,中央财政收入总计为38492亿元,粗略估算,"三奖一补"中央支付资金占中央财政两年收入的比重不到1%。

　　然而,这还不是全部。据财政部提供的数据,"三奖一补"政策同时带动了地方安排的奖补资金808亿元,县乡政府组织的税收收入增收219亿元,两年累计,791个财政困难县共增加财力1298亿元,平均每县(市)增加财力16410万元。

　　也就是说,以"三奖一补"政策为支点,中央财政仅仅动用271亿元资金的"四两之力",便集聚起总计1298亿元的能量,悄然而迅速地拨转着基层财政困难的"千斤困局"。

　　""三奖一补"政策更大的作用是激励和引导。激励县乡发展经济,增加税收,引导省市财力向基层政府倾斜。"财政部预算司有关负责人说。

　　财政部的思路是,一方面,中央财政激励困难县乡政府发展经济,做大财政收入蛋糕,增加自有收入,中央财政按照一定系数给予奖励,从而将"输血功能"变为"造血功能"。这是为了充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性,避免出现"补助越多越喊困难,依赖心理越来越强"的现象。

　　另一方面,则通过对省市级政府弥补财政困难县乡政府财力缺口增加的财力性转移支付进行奖励,来遏制财力上移的势头,有效引导省市级政府尽可能下移财力,加大对困难县乡的转移支付力度。

　　同时,中央财政按照一定标准,对县乡政府精简机构和人员给予一次性奖励,目的是鼓励县乡政府从"做小分母"角度来缓解县乡财政困难。

　　而对产粮大县的奖励,目的是确保粮食安全,调动政府抓好粮食生产的积极性。

　　此外,中央财政将考核各地以前的工作实绩,对精简机构人员、缩小基层财力缺口方面做得好的地区,给予适当补助,目的是尽可能做到"起点公平",避免"鞭打快牛"。