农村金融市场准入与新型乡村银行体系构建

　　中国经济改革的一般经验：增量改革与局部创新

　　农村金融是我国金融体制改革中一个非常重要同时又是相当棘手的问题。多年来，农村金融发展的滞后已经对我国农村经济发展、农业产业结构转型和农民增收形成了巨大的消极影响，并进而影响到我国经济的长期可持续发展与和谐社会的构建。

这个道理，从决策层到学术界和农村金融业界，都有很清醒的认识，已经是不需要再争议的公论。说它“棘手”，是因为农村金融问题已经有“悠久而沉重的历史”，各种历史问题盘根错节，“剪不断，理还乱”，讨论起来并不容易，要在短时期内进行大刀阔斧式的“激进改革”，也并不现实。

　　虽然我们在整个经济转轨时期都在强调“摸着石头过河”的方法论，但是在任何具体的改革面前，我们仍旧需要一套逻辑清晰的改革思路和切实可行而又内部逻辑一致的政策框架。也就是说，第一，我们需要秉持的一些指导原则不能随意乱变，不能朝令夕改，所有的指导原则必须在宏观上是逻辑清晰的，脑筋清楚的，在微观上是应该具有可操作性的；第二，所谓内部逻辑一致的政策框架，是指各个部门所制定的政策框架不能互相打架，甲部门制定的政策不能和乙部门制定的政策产生矛盾，一个部门自己制定的各种政策当然更不能打架。很遗憾的是，最近几年的农村金融政策，由于政出多门，因此不仅指导原则模糊不清，而且各个部门的政策内部逻辑不一致，“左右手互搏”的情况比比皆是，决策层的这种混乱非常不利于农村金融改革的整体推进。

　　反省经济改革经验，有助于我们发现和制定一套比较清晰的农村金融改革的逻辑体系。我国三十年经济改革的一般经验是什么？对这个问题当然是见仁见智，众说纷纭。我理解，三十年经济改革的一般经验，其中很重要的两条是渐进式的增量改革模式和局部试验推广的方法论。

　　所谓“渐进式的增量改革模式”，是指在原有体制框架的存量部分不被触动的情况下，着重发展具有创新性质的增量部分，存量部分的改革采取缓和的渐进式的方式，而增量部分的发展则完全按照市场化的新的游戏规则。我国国有企业的改革就是遵循了这样一条“渐进式的增量改革模式”。在国有企业改革缓和进行的同时，我们着意培育新的市场主体，着意发展民营经济，这是一块迅猛发展的国民经济的“增量部分”，正是靠着这块增量部分的发展壮大，我国经济增长才保持了９％－１０％左右的高速度，我国经济才实现了长期的可持续增长。现在，民营经济所创造的产值已经达到ＧＤＰ的８０％，而国有经济所创造的产值在逐步缩小，因此，整个国民经济的结构发生了实质性的变化，而这个时候，国有企业改革已经不可能成为左右我国经济增长的大问题，国企改革可以按照自己的逻辑按部就班、从容不迫、顺理成章地进行。不管怎样，国企对于整个国民经济的影响力量都大为削弱了，增量的部分已经占据了主导性的地位。

　　所谓“局部试验推广的方法论”，是与渐进式改革的逻辑相一致的一种推进具体改革的思维模式，在这种思维模式中，不强调一步到位，不强调短时间全面铺开，而是强调先在局部试验、获得经验，再在其他区域进行推广。这种方法论是中国特有的智慧，适合中国特有的国情和国民心态。农村的联产承包、特区的开放试验等等，不都是体现了这样一种“柔性改革”的智慧吗？局部试验成本小，摩擦和矛盾可以控制，风险局限在一个区域之内，所以对于决策者而言最合算，等到局部试验获得成功，获得了大部分人的认可，再将这些成功经验加以推广，大家自然欣然接受。中国的国民性，喜欢观望，不喜欢冒险，在新鲜事物面前，我们必然先是观望一番，等到别人有了可复制的经验，心里就觉得踏实了，遂实行“拿来主义”，稳稳当当地加以利用。

　　在我看来，我国农村金融改革的基本思路，也应该遵循这两个“传统智慧”：即渐进式的增量改革模式和局部试验推广的方法论。不遵循这两个“传统智慧”，我们的逻辑就会不清晰，脑筋就会混乱，改革的成本就会加大。下面我就农村金融改革的一些具体问题，来谈谈对这两个传统智慧的理解。

　　农村金融领域的增量改革：农村信用社体系的改革与发展

　　农村信用社是我国农村金融体系的主力军，对于这点判断，恐怕没有人会有异议。但是，农村信用社又是我国金融改革中最令决策当局感到头痛的问题，其积弊之深、涉及面之广、问题之严重，都是其他领域所罕见的，对于这点判断，恐怕也没有人会反对。农村信用社体系的改革为什么如此之难？在我看来，其根本原因还是在于对一些基本问题缺乏清晰的认识，因此也就缺乏逻辑清晰的指导原则和政策框架。

　　对于农村信用社体系的改革，一个最大误区是，决策者总是采取“原教旨主义”的态度，无视农村信用社在我国存在５０年中的基本现状，不仅“掩耳盗铃”，而且“刻舟求剑”。所谓“掩耳盗铃”，是指决策者对于一些客观事实根本不闻不顾。建国５０多年以来，农村信用社经历了曲折的发展历程，除了建国初期短暂的一段时期之外，农村信用社一直是官方所控制的政府金融体系的一部分，从根本上丧失了合作社“互助合作，民主管理”的本来性质。但是对于这样一个基本事实，决策者总是不愿意承认，不愿意接受，在任何改革的重要关口，总是有人提出坚持“合作制”，而排斥任何尊重现状的市场化改革的尝试。所谓“刻舟求剑”，是指农村经济和农村合作金融已经在实践中发生了巨大的实质性的变化，但决策者仍然拘泥于原有思维和旧模式不变。

　　因此，未来的农信社改革，一定不要再执著于“合作制”的原教旨主义观念，不要再“掩耳盗铃”和“刻舟求剑”，而是应该尊重现实，顺应现实，与时俱进。以前改革不成功，其根本原因，在于定位错误。把本来就不曾存在的合作制当作农信社改革的战略目标，这是导致改革失败的重要原因。所以要放弃合作制的目标模式，这是农信社改革的基本前提。如果还执著于合作制不放，那么农信社的改革还会重蹈覆辙。

　　农村信用社的市场化运作是一个客观必然。应该按照商业化和市场化的思路，将农信社建成将来中国的社区银行，这样，可以很好地改善我国银行体系的竞争结构，较好满足农村中小企业和一般农户的融资需求。同时，农信社改造为社区银行，也是轻而易举，我国目前的３００００多家信用社，已经在实质上成为遍布城乡的社区银行。在这个基本定位下，农信社应该着力进行产权结构的多元化改造，增加投资股的比重；应该改善现有的内部治理结构，建立现代企业制度；应该建立跨地区的竞争体系和全国性的结算支付网络。

　　那么，农村信用社抛弃了合作制，我国是不是不要办合作金融了？答案是：合作制还应该存在，但不是靠硬性地强迫农信社搞合作制，而是按照“增量改革”的思路来建立新的真正的合作制。当然，这个合作制，应该是农民自发的、而不是政府强制的；应该是以农民为主体进行组建的，而不是政府大量介入的；应该是遵循互助合作原则的，而不是挂着羊头卖狗肉的假合作制。银监会２００６年底制定的政策框架，正是鼓励这种信用合作组织在中国的成长。一旦这个增量的部分成长起来了，那么原有的农村信用社的商业化改革也就顺理成章了。

　　放宽市场准入，构建多元化的新型乡村银行体系

　　最近这几年，农村金融忽然成了热点问题，各种农村金融改革举措纷纷出笼，令人有眼花缭乱、目不暇接之感。２００３年，农信社的改革首当其冲，拉开了农村金融改革的序幕（尽管改革的目标模式和指导思想仍然是模糊的）。２００５年底，央行主导的“只贷不存”小额贷款公司的试点工作开始启动，在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五个地区开始局部试点，这个试点对于积极引导农村民间资本、增强农村金融市场的竞争有着积极的作用。尽管这个试点涉及的区域非常小，但是有一定的示范效应和影响力，对我国农村小额贷款起到较大的推动作用。２００６年底，邮政储蓄银行宣告成立，一场关于邮政储蓄改革的旷日持久的争议终于宣告结束，而邮储银行无疑成为农村金融领域颇有希望的主力部队之一。同样在２００６年底，银监会调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入的政策框架，其决策气魄之大、涉及领域之广都出人意料。

　　银监会关于放宽农村金融市场准入的政策，使农村金融市场的结构发生了积极的变化，新成立的农村资金互助合作组织必将成为真正的合作金融机构，而村镇银行将定位于真正的社区性的乡村银行，独立的小额贷款公司的建立也突破了央行的试点架构。２００７年８月，银监会发布《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》，系统规划了各类银行业机构发展农村小额贷款的基本政策框架，受到社会极大关注。我认为这是非常适时的一项决策，必将对我国农村金融体系的改革和农村经济转型起到重要的促进作用。此次关于银行类机构开展小额贷款业务的指导意见，着重于农村金融领域的机制建设和农村经济的长远发展，非常具有前瞻性和系统性。以上改革，仍贯穿着“渐进式增量改革”和“局部试点推广”的传统智慧。

　　不难发现，这些年农村金融领域的改革可谓热闹。但是仔细体会，我们在热闹之余也会感到一些令人费解的地方。举两个例子：

　　第一个例子是小额贷款领域的政出多门与各说各话。央行最早提出小额贷款公司的试点，但是这个试点的模式根本没有包括业已存在且运行良好的数百家民间小额贷款机构；银监会提出的放宽农村金融市场准入的指导意见中，也有小额贷款公司的试点模式，但是这个模式与央行的模式似乎并不搭界，在最近的鼓励小额贷款业务的政策框架中，银监会似乎也有意避开央行试点模式中诞生的七家小额贷款公司，闭口不提。银监会和央行在小额贷款机构的发展上，并不存在一个良好通畅的信息沟通机制，而是各自为政，互不理睬，各唱各的戏。这种局面的存在不利于小额贷款机构的规范发展，更不利于统一监管。

　　第二个例子是关于农村信用合作组织的建立。２００７年７月，我国开始正式实施《农村专业合作社法》，在这个法律的立法解释中，明确规定这里的农村专业合作社，不包括信用合作社。这就非常离奇了。环顾全球合作社的发展，信用合作是各类合作社中规模最大、地位最为重要且发展最为迅猛的一类合作组织，搞合作社而禁止信用合作，岂不是笑话？而银监会２００６年底的放宽农村金融市场准入的政策框架中，明确提出建立真正的农村资金互助合作组织的政策，鼓励真正的农村信用合作的发展。全国人大和银监会的政策，显然是矛盾的，又上演了一番《射雕英雄传》中周伯通的“左右手互搏”。

　　现在，我国已经初步形成一个业务多层次、产权结构和投资主体多元化的农村金融体系。政策性金融业务由中国农业发展银行承担，商业性的高端业务由中国农业银行承担，中端业务由农村信用社和由信用社改造而成的农村合作银行和农村商业银行承担，基层业务由县级和乡镇级的村镇银行、农村小额贷款机构、农村资金互助合作组织承担，多元化、竞争性的新型乡村银行体系已初露端倪。

　　目前存在的问题，一个是政出多门，各个部门的改革框架应该尽早整合统一，各部门之间应该加强协调协商；第二个问题是立法和监管还存在滞后，对于各种新型的农村金融机构的管理缺乏法律基础，既没有规定由谁管，也没有规定怎么管，还存在一定的金融风险隐患；第三个问题是对农村的民间金融机构还没有一个清晰的政策框架和法律框架，存在着管理上的空白，似乎各个部门都不愿意碰，还是秉持“掩耳盗铃”的思维模式；第四个问题是跨区域的竞争体系还没有建立，农村金融机构（包括农村合作银行和农村商业银行等）到异地设立分支机构或参股成立新的金融机构的自由还受到严格限制；第五个问题是跨区域的结算网络和支付网络还没有形成，这极大地限制了农村金融机构开展业务，不利于其长远发展。

　　（作者单位：北京大学中国金融研究中心）