石建勋：中小投资者要教育更要有效保护

　　今年以来，证监会连续两次下发通知加强投资者风险教育，警示风险，这是非常必要的，同时，笔者认为，对投资者教育固然重要，但是投资者需要的不仅仅是风险教育，更需要有效保护。

　　在美国证券交易所门厅内有一块醒目的牌子上写着：“要像搀扶80多岁的老太太过马路一样，用心呵护中小投资者的利益。

　　广大的中小投资者由于信息不对称、持股比例小，分散而无组织，相对于控股股东处于弱势地位，需要重点保护。从资本市场发展历程来看，保护投资者利益，让投资者树立信心，是培育和发展市场的重要一环，是监管部门的首要任务和宗旨。国际研究表明，一国或地区投资者保护越好，资本市场就越发达，抵抗金融风险的能力就越强，对经济增长的促进作用也就越大。投资者保护不仅在我国有很强的现实性，同时也是全球的一个共性问题。国际证监会组织（IOSCO）在其纲领性文件《证券监管目标与原则》规定了防止市场操纵、内幕交易，充分信息披露、规范券商行为等保护社会公众投资者的基本原则。结合我国的国情，当前保护中小投资者利益主要要做好以下几个方面的具体工作：

　　第一，牢固树立保护中小投资者就是坚持“以人为本”的原则。

　　坚持“以人为本”原则，这是科学发展观的本质和核心，在资本市场上坚持以人为本，就是要坚持以中小投资者为本，充分保护处于弱势的中小投资者的根本利益，维护好市场各参与主体对市场的信心，保护好各方面的积极性。目前，沪、深两市开户数已过亿，资本市场已走入千家万户，投资者涉及各个社会阶层人员，这些最基本的人民群众是股市繁荣发展的基础，对这样一个庞大规模人群不仅仅需要进行风险教育，更需要以和谐的理念给予关心和保护，需要坚持“以人为本”的原则，切实维护好他们的合法权益，这是股市长期稳定发展和社会和谐的必然要求。

　　第二，调控股市要切实维护好广大中小投资者的合法权益。

　　资本市场是最复杂的市场，复杂在于参与主体的多元化和多层次，各参与主体间利益关系的相关性和矛盾性。从以往的历史看，监管层的一些调控股市的管理办法与政策，尽管有其良好的初衷及良苦用心，但事实证明，在监管层追求其预期的目标（如对A股指数的承受度、排斥对ST股票的投机取向等），并采取相应的政策措施时，也可能会损害广大中小投资者的利益。

　　因此，相关政府部门在制定和出台可能影响股市的政策时，应该统筹兼顾好各参与主体的利益关系，最大限度地维护好广大中小投资者的利益，充分发挥好市场各参与主体的积极性，让各主体之间的利益冲突达到相互制衡，形成市场约束力。政府一些新政策的出台，能够公开研究论证的，要尽量采用公开研究论证的方式，如果不能公开研究论证的，政策的实施也要有预告或者有一定的过渡期，让市场对相关政策有充分的时间预判，给投资者以明确的政策预期。只有这样，才能构建一个有责任、利益相关的和谐市场。

　　第三，保护广大中小投资者最重要的方面是强化信息披露及其监管。

　　保护投资者的权益根本是保证投资者在做出投资选择时是知情的，而不意味着保证投资者一定赚钱，因此要采取多种措施，规范上市公司信息披露并进行严格监管，加大对信息披露违规行为的制裁力度，保证向投资者提供完整、准确、及时的有关上市公司、证券产品的信息。与此相关联的问题就是要不断提高会计准则和审计服务质量，因为很多信息是在财务报告中产生的。同时，要推动和完善自愿信息披露机制，使社会公众投资者通过各种方式尽可能多地了解公司的情况。可以引入信息披露安全港制度，鼓励上市公司在投资者关系活动中提供预测性信息，增强信息披露的灵活性、及时性。从防止再犯的角度出发，进一步改进和完善信息披露违规处罚机制，除加大处罚的力度外，还要提高处罚的公开性，增加处罚时效性。

　　第四，全面推进集体诉讼法律制度的完善。

　　在海外成熟市场，投资者往往非常重视投资的法律环境，特别是重视“利益无端受损后能否得到赔偿”。而一直以来，中国股市保护投资者的方式主要是采取行政救济模式，而不是采取民事方法的司法救济模式。实践证明，仅靠行政手段，受害的一方很难获得任何补偿。虽然最高法院曾经对证券民事赔偿诉讼机制做过一些的规定，但规定仅将法院可以受理的证券欺诈民事案件限定为虚假陈述案件，把内幕交易和操纵市场这些同样对投资者利益有重大危害的证券欺诈行为摒除在民事责任之外，而且对虚假信息披露案件本身也覆盖不全，这大大限制了投资者的民事索赔权利，而且在客观上造成了其余违法行为不承担民事责任的假象。另外，最高法院的规定对诉讼方式仅规定了单独诉讼和共同诉讼两种，对集团诉讼则未作规定。而由于各种原因投资者无法组织有效的共同诉讼，针对证券民事赔偿诉讼过程中的具体困难，有必要设立集团诉讼制度，因为它的原告更具开放性，可以降低中小投资者的经济成本，使他们愿意通过诉讼的途径维护自己的权益。

　　在司法方面，我国的司法实践还不足，缺乏处理证券诉讼、民事赔偿案件的经验和必要的资源，民事赔偿案件审理涉及的法律技术问题，如损失范围划定、赔偿金额计算、举证责任、诉讼代表人选定、偿付方式等，这些方面都还需要进行研究，以司法解释形式加以明确。可以借鉴发达国家的成功做法和有益经验，制定《中小股东权益保护法》，为切实维护中小投资者的合法权益提供更为有力的法律保障。

　　第五，认真查处侵犯投资者权益的违规的案件。

　　一个健康发展的股市离不开严格有效的监管。今年以来，证监会加大了监管和处罚力度，主要集中在重点查处违法信息披露和内幕交易、严格上市公司重组程序、对借壳上市采取更加严格的制度、打击非法证券活动、利用互联网犯罪和打击利用老鼠仓非法谋利的行为等六个方面，但是由于证监会司法权力的有限和我国现行法律对证券市场违法违规行为的处罚尺度过低，目前对市场存在的各类违法违规行为特别是内幕交易和操纵市场行为的打击和处罚力度还远远不够。这方面必须尽快改善。

　　第六，大力发挥社会组织和中介机构保护投资者的作用。

　　由于监管机构资源有限，要充分保护投资者，就要充分发挥自律组织、中介机构和新闻媒体的监督作用。从成熟市场经验来看，社会监督是既直接又迅速，往往能够对违法违规行为形成强有力的约束，和政府监管之间互相补充，提高保护投资者的效率。因此，社会、媒体、会计师、分析师等各个方面，都要充分发挥独立、客观的约束和监督作用，这种约束有助于股权文化的建立，有利于资本市场的发展，从根本上为保护投资者奠定社会和文化上的基础。

　　总之，保护中小投资者是一项系统工程，其涉及面很广，综合性很强，不可能一蹴而就，是一个需要常抓不懈的艰巨任务，是证券监管工作的重中之重，应当积极稳步地加以推进。（作者为同济大学经济与管理学院经济金融系教授）