专家解读《反垄断法》与经济金融安全

　　2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《反垄断法》。《反垄断法》被奉为“经济宪法”，中国《反垄断法》的出台引起了国内外的广泛关注。为此，记者就《反垄断法》与经济金融安全等问题采访了对外经济贸易大学金融学院副院长丁志杰教授。

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　　《反垄断法》是维护经济金融安全的利器

　　记者：《反垄断法》的出台是我国经济生活的一件大事，请问《反垄断法》对维护我国经济金融安全有何积极意义？

　　丁志杰：《反垄断法》总则开宗明义地指出，我国制定《反垄断法》是为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展。垄断和垄断行为是市场失灵的主要表现之一，防止垄断有利于建立竞争性的市场环境，这有利于维护经济安全。另外，对外资进入可能导致的垄断以及对国家安全的影响，过去没有从法律上加以规范。《反垄断法》对这些方面作出了原则性规定，有利于约束对经济安全和国家安全造成负面影响的外资进入，有助于提高经济安全。

　　《反垄断法》与企业并购

　　记者：在海外评论中，大多对《反垄断法》的出台持肯定态度，但也有一些担心，担心中国利用外资政策的转变。你如何看待这种担心？

　　丁志杰：这种担心可能源于对该法的误解。《反垄断法》反的不是外资，反的是垄断，既包括内资垄断，当然也包括外资垄断。改革开放以来，随着利用外资的深入，并购成为外资进入的主要方式之一。在一些行业，出现了外资垄断的苗头。特别是加入世贸组织以来，并购成为外资进入的主要方式，而且外资并购主要对象瞄准了国内龙头企业。在反垄断审查方面，《反垄断法》没有对外资企业区别对待，体现了国民待遇的原则。只要不违反有关的法律规定，外资进入不会受到太大的影响。相反，《反垄断法》有助于进一步改善中国的投资环境和市场环境。从这个角度看，有利于更好地利用外资。

　　现在的法律条文过于抽象，也是外国投资者担心的原因。例如，国家安全到底涵盖哪些内容，需要事先申报的并购标准到底是什么，反垄断执法机构涉及哪些部门，都没有明确规定。因此，接下来需要着手制定实施条例，需要把法律条文具体化，以消除外国投资者的疑虑。

　　记者：确实，过去一段时间里，外资并购国企的问题日渐突出，如美国凯雷并购徐工等外资并购案，曾引起国内许多人士对产业经济安全的担心。《反垄断法》对外资并购会起到什么样的作用？

　　丁志杰：需要说明的是，《反垄断法》是规范竞争的法，不是外资控制法，也不是民族企业保护法。如果并购具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，按照新出台的《反垄断法》，就会被禁止，无论是内资还是外资。

　　确实，可能会出现某些行业被外资所控制，但不一定存在垄断，某种程度上影响了经济安全和自主。例如，在轻工、化工、机械、电子等行业，外资企业所生产的产品已占据国内1/3以上的市场份额，有的超过了80%。但其中大多数不涉及垄断，不属于《反垄断法》所管辖的范围，应该通过产业政策等加以引导和规范。2006年9月施行的《关于外国投资者并购境内企业的规定》第十二条也规定，外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报。国家发展和改革委员会2006年11月发布《利用外资“十一五”规划》指出，加强对外资并购涉及国家安全的敏感行业重点企业的审查和监管，确保对关系国家安全和国计民生的战略行业、重点企业的控制力和发展主导权。也应该注意，不能把垄断概念扩大化。根据商务部研究报告，目前还没有一个行业真正出现外资垄断。一些人把利用外资中出现的问题都套上外资垄断的帽子，这不利于利用好外资。

　　记者：《反垄断法》规定，外资并购涉及国家安全的，除进行反垄断审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。请问国家安全审查具体包括哪些内容，国家安全和经济安全有什么联系与不同？

　　丁志杰：对外资并购实施国家安全审查，是国际通行的方法。在《反垄断法》实施最为成熟的美国，按照相关法律的规定，经营者除了要接受司法部和联邦贸易委员会实施的反垄断审查，对涉及国家安全的，还要接受外国投资委员会实施的国家安全审查。德国、日本、法国也都有相关法律规定。一般来说，国家安全审查不会影响正常、合法的外资并购活动。

　　《反垄断法》只是原则上规定了国家安全审查要求，还需要进一步明确审查的范围、标准和程序，使之具有可操作性。国家安全和经济安全是两个不同的概念，也没有统一的界定。总的来说，经济安全的范围要广些，国家安全的范围窄多了，主要是和国防联系在一起。在不同时期，国家安全的内涵和外延也在变化，越来越多的国家也把部分涉及经济安全的事宜纳入国家安全范畴。我国实行的社会主义市场经济体制，其国家安全的外延应该比成熟的市场经济国家广些，经济安全是国家安全的一部分，但不宜把经济安全都纳入国家安全范畴。要处理好利用外资和国家安全审查的关系，将安全审查局限于特定的敏感领域。

　　美国对外国投资的国家安全审查制度

　　记者：中国企业在收购美国企业时，就曾遭受国家安全审查，如中海油收购尤尼科、联想收购IBM。能否介绍一下美国对外国投资的国家安全审查制度？

　　丁志杰：1988年，考虑到外国对美国一些企业的控制可能威胁到美国的国家安全，美国通过埃克森-弗罗里奥提案，构成《国防生产法》第721条款。该法授权美国总统根据国家安全需要调查和制止外资对美国企业的并购。1991年出台了具体的实施条例。美国外国投资委员会是总统授权的执行机构，接收外国对美国企业收购的通报，确定具体的收购是否具有需要进行调查的国家安全问题，在调查结束时向总统提交报告和建议。外国投资委员会主席由美国财政部长担任，成员包括商务部、国防部等主要部门的负责人，各部门从各自职能的角度负责审视有关并购。几经扩大，成员增至12个。美国对外资并购的国家安全审查大体上可以分为申报（通报）、审查、调查和总统决定四个步骤，整个审查过程不超过90天。从1988年到2005年7月，外国投资委员会收到1500多起申报，只对25起申报的交易进行了完全调查，其中13起申报基于委员会“将作出完全审查”的决定被撤回，剩下的12起交由总统作出决定，仅1起交易被禁止。

　　2007年7月，美国通过《2007年外国投资与国家安全法案》，进一步强化了对外国公司投资美国资产的审查与限制。外国投资委员会增加了能源部、劳工部和国家情报局等三个成员。能源部和劳工部的加入意味着涉及美国能源等战略资产的外资并购案将受到特别关注，并购美国企业将导致的美国国内就业问题也会纳入审查的范围。新法案扩大了审查范围，与美国国家安全有关的核心基础设施、核心技术及能源等核心资产成为审查的主要内容。

　　《反垄断法》与金融安全

　　记者：金融业是近年来外资并购的重点领域，目前外资已入股了大部分国内银行。那么，《反垄断法》对我国金融开放和金融安全将产生怎样的影响？

　　丁志杰：金融业是实施管制的行业，也是关系到国计民生的重要行业。加入世贸组织以来，我国金融业对外开放步伐加快，外资和外资金融机构成为金融业的一支重要力量。整体来说，目前外资在中国金融业的份额还有限，不会对金融安全构成实质性影响。另外，目前对外资入股中资银行还有严格的审批程序，对入股比例也有明确的限定。但是，要注意到未来的发展，特别是并购活动对竞争的影响，防止外资垄断。例如，在东欧一些国家，外资在保险业的份额超过90%，造成事实上的外资垄断。《反垄断法》为维护金融安全提供了法律基础，但是金融安全不能仅仅指望《反垄断法》，还需要更为具体的行业规划和政策来落实。（黄丽珠） (来源：金融时报)