230万人命运流转 三峡库区二次移民

　　一近周末，李银翔就在想他该不该回家。

　　李银翔是重庆市万州区城镇居民，妻子也是万州人。10年前，妻子作为三峡工程库区的移民曾经搬过一次家。

　　当时移民是“就地后靠”原则,水位抬高后淹了原来的家,就往后面的山上转移。

　　那一年，李银翔已经在重庆主城区打了三年工。如今虽然事业略有小成，但每逢周末，他都要坐车颠簸3个多小时才能回家团聚。周一天蒙蒙亮又要从家出发，赶回主城区。

　　李的同事中有几十人来自三峡库区农村，时间长的已经干了有七八年，月薪1200元以上，在重庆算是不错的收入了，因此他们当中大多已经在主城买了房子，有的还接来了老婆小孩。

　　所以这几年，李银翔多次动过把家搬过来的念头。但他也有顾虑：“老婆在万州有工作，孩子也在那边读书，转过来成本太高，而且他们的户籍还是农民，也不想放弃那边的土地。”

　　现在，重庆市即将出台的《渝东北地区经济社会发展规划》，也许将改变李银翔候鸟一样的命运。

　　重庆市政府正在酝酿一个重大计划——对三峡库区人口进行第二次大搬迁，让一部分库区农村人口迁移到主城区或万州市区。

　　这次搬迁的规模比10年前的三峡工程移民大一倍，达到230万人。

　　230万人大迁徙

　　8月21日，重庆市政府第106次常务会议对《渝东北地区经济社会发展规划》的送审稿进行了审议。最终文本即将正式颁布。“最终文本在提交市政府通过后将正式颁布”，9月初，重庆市发改委发展规划处的人士告诉记者。

　　渝东北地区包括位于三峡库区的万州、奉节、忠县、丰都、巫山、巫溪、垫江、梁平、城口、开县、云阳这11个区县。

　　根据《规划》，从现在起到2020年，渝东北区域将累计转移人口230万人，向重庆主城和万州转移。

　　这是三峡库区第二次大规模移民，比第一次三峡移民数目还要多一倍——上一次的三峡工程移民在重庆地区动迁了113万人，历经十数年，目前已基本完成。

　　第二次移民迁出之后，渝东北地区的常住人口将下降到700万人。人口大量减少的三峡库区，将腾出广阔的空间进行生态保护，恢复森林，养护水源，成为“长江流域重要生态屏障”。

　　随着人口减少和生态修复，三峡的旅游产业——碧绿的大宁河、精美的石宝寨，将给贫穷的库区带来财富。

　　目前这11个区县人均GDP都不到1000美元，全国人均GDP则是其5倍多，达4.3万元。

　　按照《规划》，这片被高山大河和万仞绝壁所阻隔的区域，人均GDP有望在2020年时赶上全国平均水平。

　　为何二度移民

　　三峡再移民，是基于库区脆弱的生态和高昂的发展成本。

　　上一轮三峡工程113万人的大移民，除了14万人为外迁移民外，其余绝大部分是像李银翔的妻子那般，“就地后靠”。

　　“但上百万移民‘就地后靠’搬到高处，对山地坡地进行开发，这会导致库区生态破坏和水土流失越来越严重。”重庆市政协农委主任张学良说。

　　重庆社科院农村所副主任陈悦是“再次开发性移民搬迁安置总体思路”课题组的成员。

　　陈和其同事们调研的结果是，三峡库区现在人口密度为302人每平方公里，是全国的2.1倍，同类地区的4－5倍，远远超过适度环境人口容量。库区人均占地不足1亩。人地矛盾给生态环境带来超负荷压力。

　　“库区人口居住太分散，有些城镇现居人口不到2000人，无法形成自己的经济循环，不能聚集效益”，陈悦说。库区的投资成本也很高，有的高速公路每公里成本达到1亿元。

　　看到如今库区农村只见老弱妇孺，青壮年都到主城或沿海打工了，比如李银翔那些同事，这些人即使在外已有居所，也不愿放弃土地，宁肯撂荒，或者转包他人。“这导致土地不能集约化利用，农业生产难有起色。”张学良说。

　　而且这些转移的劳动力由于没有真正脱离农村，最终绝大多数人都要返乡。“这对于地方政府有限的财政能力来说，仍然是一大负担。”张学良说。

　　针对这些问题，2005年12月，重庆市委书记汪洋上任当天，就赴库区的万州、巫溪、云阳进行调研。此后，经过相关政府部门和科研机构的论证，最终明确：将一部分库区人口转移出来。

　　“把人口移出来，资源利用率、集约程度、投资效益都会提高。”陈悦认为。

　　到底应该从库区搬迁多少人口，在论证时有过争议。

　　“起初根据城镇建设体系的一个标准来测算，14个库区沿岸的区县有人口1100万，按照承载力计算，需要转移的人口是480万人。” 陈悦介绍说，

　　“最后确定230万人这个数字，是在考虑了主城区核心23个区县的资源环境、承载力，未来可接纳300万至400万人口，以及市计生委对库区未来人口增长率的测算，还有各个区县自己的估算，综合得出的结论。”重庆市发改委发展规划处副处长缪为解释说。

　　市场化转移

　　接下来的问题是，这二百多万的人口如何转移？

　　曾有学者提出应像三峡工程移民一样，动用行政手段。西南大学历史系教授、三峡问题专家蓝勇就认为，“政府应采取强制措施将移民外迁，来解决人口与库区之间的矛盾，还可借机调整三峡地区历史上形成的不合理的经济结构。”

　　《再次开发性移民搬迁安置总体思路》课题组对此也进行过思考。陈悦说，行政手段的外迁，一是成本高，二是迁入的移民由于生活习惯社会关系易造成回流，最主要的是会使他们形成一种依赖心理，其生活、就业积极性都会对政府造成压力。

　　“政府引导，市场选择，自愿转移”，因而成为三峡库区二次迁移的原则。

　　为此，重庆市政府制定了“一圈两翼”的转移思路，其思路是通过加快“一圈”的发展，发挥大城市辐射带动力，吸纳“两翼”，渝东南和渝东北剩余劳动力。

　　目前重庆已有意识地在制定一些策略。如确定“一圈”的园区或工业企业。再比如招聘库区的移民或农民工，可享受相应的奖励和税收优惠。

　　缪为则进一步解释说，此次移民在搬迁方式、实施主体和安置方式上都有别于三峡水库工程移民。它是以梯度转移、无土安置为主，以市场化为导向，将农村劳动力转移和城市化、工业化进程紧密结合起来。

　　“目的是实现其稳定居住，使农民工逐步变化为市民，并放弃农村的土地。”这种移民呈现梯度，“比如万州城市居民转移到库区，库区周边劳动力人口转移至万州，甚至到沿海。”

　　缪为透露，政府目前正着手将库区优秀的农民工或城镇居民，优先转移至主城，“如果他们都没能力在城市留下来，还有谁会呢？”

　　库区官员对人口转移政策表示赞同。经委副主任徐素环称，万州现在常住人口150万，户籍170万人，随着经济的发展，在此基础上，吸纳30万的人口不是很大问题。

　　但这次人口大迁移，显然是个系统工程，徐素环表示，“政府应思考，这些人转了以后怎么办，放弃土地的农村五六十岁老年人，搬到城区，生活怎么解决？”

　　按照重庆市的对口支援政策，主城的经济开发区与高新园区今年要帮助解决万州区1万多劳动力的就业，实际并没有招齐，而按照该区与上海的协议，计划劳务输出3万人，实际也仅去了几千人，“能转移的都转移了”。

　　重庆以五百多亿的财政收入，如何满足建立这些制度所需开支？

　　有专家建议，目前政府对库区进行高成本的投资（如基础设施的建设和义务教育的财政支出），若能转向为其解决社保问题等基本保障的支出，差不多就可以抵消迁移成本，后一种财政支付方式可使这些移民长期稳定下来。

　　重庆一些地区还在试点土地换社保制度，以促使农民工放弃土地走向城市。其余如土地的流转制度、公共教育、廉租房经济适用房的供给，件件都棘手。但也只有这些制度得到完善，才能达到实施人口转移这一策略的初衷。

　　三峡移民，任重道远。张学良称，“整个转移过程会相当漫长，甚至要依靠库区下一代的努力。”