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发改委中小企业司:完善中小企业信用担保体系

  建立完善中小企业信用担保体系

  ——专访国家发展改革委中小企业司狄娜巡视员

  《中国投资》:中小企业信用担保体系建设,对于解决中小企业融资难的情况将发挥怎样的作用?

  狄娜:众所周知,融资难担保难是制约中小企业发展的世界性难题。

为此,建立完善中小企业信用担保体系已成为各国扶持中小企业发展的通行做法。实践证明,随着中小企业信用担保体系建设的不断拓展与深入,其作为缓解中小企业间接融资难有效途径的作用日益明显。

  我国中小企业信用担保业自1998年开始试点至今已有8年。8年来,在中央各有关部门和地方各级政府的大力支持和积极推动下,以中小企业为服务对象的中小企业信用担保机构得到了快速发展,为破解中小企业融资瓶颈发挥了重要作用。

  《中国投资》:我国中小企业信用担保体系建设取得了哪些主要成果,在发展中呈现出哪些新特点?

  狄娜:首先,我国中小企业信用担保体系建设已由初期的机构试点,发展成为一个新兴行业。

  作为新兴行业,其主要标志:一是作为国际公认的高风险行业,其机构准入已列入国家行政许可范畴;二是国家财政部门已为其量身定做了独立的行业财务会计管理办法;三是各级财税部门已探索或实施了补偿专项和税收减免;四是全国已有大部分省区市依当地需求成立了区域性担保业协会。与此相适应,政府推动担保业发展的指导思想亦从试点初期的“发展中规范”,到引导一个独立行业的“规范中发展”。此时,强调体系建设、系统控制、规范发展、择优扶强和行业整合尤为重要。

  其次,我国中小企业信用担保体系建设已由政府主导型向市场主导、政府引导型方向发展,政府的扶持方式已由初期的一次性资本金注入,到目前的重在建立补偿机制,再到信用资源的有效配置上。

  各级政府坚持政策扶持与市场化运作相结合原则,通过资金投入和政策调控等多种手段,积极引导和推进担保体系建设走市场化道路。中小企业信用担保体系建设正在由初期的以政府投入为主向投资主体多元化方向发展。特别是《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发[2005]3号)的推动,大量民间资金被激活投入担保业,其市场化进程明显加快。据统计,在全国3366家担保机构中,公司制担保机构已达2785家,占总数的82.74%。在全国担保机构的出资总额1232.58亿元中,非政府出资已达875.12亿元,占担保资金总额的71%。担保机构已从初期主要由政府出资为主,发展到以企业、民间组织和自然人等非政府出资为主,越来越多的担保机构通过市场化运作、企业化管理正促使我国担保业的发展由政府主导型逐步向市场主导、政府引导型方向转变。近年来,随着试点到行业的形成,政府扶持的方式也相应地由资金注入到机制建立。针对担保业的特点,各级政府已将有限的财力用在风险防控、损失补偿和激励机制的建立上。北京中关村还开创了“瞪羚计划”模式,率先将中小企业的信用、担保、贷款、政府各项扶持政策结合起来,使担保的介入成为政府配置信用资源的有效方式,既满足了政府对企业的产业导向,又切实培育了企业对信用担保的现实需求,企业和社会效益都十分明显。

  第三,我国中小企业信用担保机构资本实力增强,业务品种创新,专业团队形成,总体素质提高。

  截至2006年底,全国担保机构担保资本金总额同比增加424.72亿元,增长52.57%;累计担保贷款和累计担保企业户数分别同比增加72.27%和44.07%。在担保实力显著增强的同时,担保机构经营的担保品种也呈多样化趋势,除为企业提供贷款担保等传统产品外,票据担保、出口信用担保、履约担保(如工程履约担保、招投标担保、工程付款担保)等正在成为担保机构为满足市场需求而积极开发的业务品种。

  伴随金融业改革与创新以及外资银行准入的倒逼作用,担保业有识之士已经预言,担保机构要自创品牌,发挥与银行的比较优势,紧紧围绕中小企业成长过程中的创业期、成长期、壮大期和成熟期等不同阶段,在项目咨询、诊断、中间业务、融资担保和非融资担保等全程服务中,争做中小企业一体化融资供应商,实现与银行互利、与企业双赢的局面。

  担保机构在大力拓展业务的同时,也把防范自身风险、促进担保业可持续发展放在重要位置。据资料显示,2006年底全国3366家担保机构实现收入总额257.74亿元,比上年增加两倍以上,担保业的可持续发展能力进一步提高。同时,担保业控制风险、抵御风险的能力也在加强,代偿率、损失率均控制在较低水平,化解风险的准备金储备进一步充实。据统计,2006年底3366家担保机构累计发生代偿38.21亿元,只占累计担保总额的0.47%,比上年降低0.07%。其中,实现追偿的数额达15.56亿元,最终确认发生的代偿损失是5.94亿元,只占担保贷款总额的0.07%。与上年持平。与此同时,抗风险能力不断增强。2006年底,全国3366家担保机构共累计提取风险准备金47.75亿元,比上年提高一倍多。从总体上看,担保机构整体保持了良好的发展势头,防范和化解风险的能力进一步提升,担保贷款质量得到提高,行业运行状况基本良好。

  第四,我国中小企业信用担保体系建设支持中小企业发展的企业效益、社会效益显著。

  据2006年业务统计,在3366家担保机构业务总笔数中,单笔担保额在100万元以下的共计128万笔,占总笔数的85.8%;在担保机构累计担保收入257.74亿元中,保费收入183.53亿元,占总量的71.21%。这表明,我国中小企业信用担保机构确实是以中小企业为主体,以担保为主业。担保机构还通过建立受保企业信用评级系统和信用档案数据库,使申保企业开始有了信用记录,培育了企业对信用的显示需求,企业首次贷款率提高了70%以上,初步形成了企业立信、政府征信、专业评信、机构授信和社会重信的长效机制。实践证明,担保机构根据地方经济发展需要,不断提升中小企业的信用能力,使其不断提升获得金融机构提供贷款的能力,促进了地方经济的发展。受保企业在担保机构的支持下,其销售收入、实现利税和就业人数均显著增加,社会效益和企业效益显著。据统计,2006年当年担保机构为企业提供了3114.57亿元担保服务支持,受保企业新增销售收入4856.93亿元,新增利税415.71亿元,新增就业213万人。

  《中国投资》:在您看来,我国中小企业信用担保体系建设目前面临哪些主要问题?

  狄娜:主要存在4方面的问题:

  首先,担保机构规模小,实力弱,一些地区的机构发展过快、过滥。2005年担保机构户数比上年增加15.51%,保持了较高的发展速度。但户均注册资金只有3695万元,比上年增加635万元,新增担保机构规模依然偏小。从调查情况看,个别地区存在着发展过快甚至过滥现象:一是担保资本金规模过小,缺乏规模效应;二是放大倍率偏低,银行认同度不高,担保效应难以发挥;三是业务空置率较高,个别地区近7成未开展正常业务。

  其次、担保业专业法律和行规行约建设滞后,担保机构运作规则缺乏。担保机构的设立尚无统一的适应担保业发展的市场资质要求。《担保法》作为担保业的专门法律,仅规范了担保行为,而对近年来纷纷设立的专业担保机构的法律、权利与义务并无明确规定,致使担保机构缺少法律保护与制约。国务院于2004年6月公布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院[412]号令)虽明确了“跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构的设立与变更”系行政许可项目由国家发改委负责实施,但这项许可的范围和力度还远难满足担保业发展的整体需求。即“一体两翼四层”体系中,仅明确了省及中央设立担保机构的条件和程序,但对绝大多数的地、市、县级担保机构的准入还无法可依。担保业作为一个系统,凡涉及市场准入与退出、业务范围与种类、执业者从业资格、担保机构内控制度以及行业维权与行业自律、政府在立法前的协调与立法后的监管等诸多问题,尚需抓紧研究并明确法律规定。

  第三、担保机构存在运作不规范、抗风险能力不强等状况。担保机构的运作还存在着一些不规范现象:一是缺乏必要的管理制度和风险控制制度,业务人员缺乏金融、行业、财务、法律、审计、评估等专业知识,整体素质不高,识别、控制和化解风险的能力较差;二是担保资本金不实,有些担保机构注册后即转移资本,构成虚假出资;三是热衷于大项目和高盈利、高风险的投资业务,或运作担保贷款,骗取银行资金,不从事中小企业贷款担保,资产缺乏流动性和安全性;四是高比例收取保证金,并以各种名目收取不合理费用,增加企业负担;五是担保风险准备金不提或提取不足,抵御风险能力较弱;六是行政干预和人情担保依然存在。上述不规范行为极大地增加了担保机构的经营风险和道德风险,给担保业的健康发展带来极为不利的影响。

  第四、担保机构的风险分担与损失补偿机制尚未建立,再担保业务长期空白,使担保体系整体功能难以发挥。目前,我国担保机构的风险分担与损失补偿机制尚未建立,省级、国家级再担保机构仍然缺位,再担保业务尚未开展,妨碍了担保体系在增信、分险、监控与整合等方面重要作用的发挥。

  《中国投资》:对于上面所说的几个方面问题,您有哪些政策建议?

  狄娜:为引导担保机构发挥整体优势,在切实缓解中小企业融资难担保难中发挥更大作用,下一步中小企业信用担保体系建设应重点做好以下工作:

  第一,制定和完善促进担保业健康发展的法律法规,加强对信用担保业的规范与监管。对担保业加强监管、规范发展是各级中小企业管理部门的重要工作。一方面,要按照《中小企业促进法》的规定,尽快出台《中小企业信用担保管理办法》,对担保机构的市场准入资质、设立与退出制度、财务与内控办法、业务范围与操作流程、风险防范与损失分担机制、鼓励扶持政策、行业自律与政府监管等方面做出明确规定,以依法引导担保业健康发展,更好地为中小企业服务;另一方面,各地中小企业管理部门也要会同有关部门切实负起牵头责任,加强对担保机构运行状况的监管,规范担保机构的业务行为,提高担保机构的管理水平,保证担保资金安全有效和规范使用,为担保业创造良好的发展环境。

  第二,加大政策扶持和资金支持力度,完善各项配套措施。一是要进一步贯彻落实《中小企业促进法》有关中央财政资金支持信用担保的规定,设立支持中小企业信用担保体系建设的专项资金,建立担保机构的损失补偿与奖励机制以及对中小企业的保费补贴等机制;各地也要按照《中小企业促进法》的要求,加大地方财政资金用于中小企业信用担保体系建设的力度。二是要继续加大税收政策扶持,为体现政府的政策导向,对符合条件的中小企业信用担保机构继续给予减免营业税政策支持。三是要改善房管、国土、车管、船管、工商等部门对担保机构的抵押合同登记服务工作,逐步对担保机构开放有关信贷登记等部门公用事业信用信息系统;促进银行与担保机构实现平等协作、共担风险、互利共赢的合作关系,使担保机构能够更加有效和便利地开展担保业务。

  第三,尽快开展区域性再担保(基金)试点,建立健全担保机构的风险防范、控制和分担机制。一是要鼓励有条件的地区建立区域性再担保机构或担保基金;二是要加强担保机构自身的风险预警和监控机制,不断强化风险意识,始终把防控风险放在开展担保业务的首位,努力提高自身的风险控制和管理水平;三是要开展对中小企业信用担保机构的备案管理、资信评级、绩效考核和在线申报及动态监管,实现行业优化和整体能力提升。同时,要引导各地普遍建立行业自律性组织,促进担保业自我管理水平的提高。

  第四,改善中小企业信用环境,提升中小企业信用能力。中小企业信用担保机构经营的是信用,管理的是风险,承担的是责任。因此,搞好担保体系建设的根本还是营造信用环境,提升企业信用意识和信用能力。政府要切实解决依法披露问题、资源整合问题、企业现实需求问题和技术与资金问题。要推进建立以中小企业为主要对象,以信用记录、信用调查、信用征集、信用评级、信用发布与守信褒扬失信惩戒为主要内容的中小企业信用环境建设。当前的主要任务是搞好融资信用、商业信用和企业信用制度。融资信用重点是信用贷款和动产的抵质押;商业信用的重点是进出口贸易、商业连锁及合资合作;企业信用制度重点是建立企业内部的信用管理机构和人员,搞好合同管理、营销预警、商账催收、会计审计及雇前调查等。总之,要不断强化中小企业诚实守信的理念和能力,为从根本上解决中小企业融资难担保难问题创造条件。

  发展中的中小企业信用担保体系

  1998年7月,原国家经贸委设立了建国以来的第一个中小企业司,经大量调研发现,融资难尤其是担保难是制约中小企业发展的第一瓶颈。为缓解这一难题,同年底召开的全国经济工作会议特别是经贸工作会议,均将建立中小企业信用担保体系作为推动中小企业发展的突破口。

  自1998年试点以来,我国中小企业信用担保体系建设大体经历了3个阶段:

  一是试点探索阶段。

  1998年底,依据国务院领导批示和经贸工作会议精神,原国家经贸委开始组织实施全国中小企业信用担保体系建设试点,并于1999年6月率先下发了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》(国经贸中小企[1999]540号),试点工作在镇江深圳和北京等地陆续展开;

  二是政策推进阶段。

  2000年8月,国务院办公厅转发了原国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见》(国办发[2000]59号),进一步明确提出了加快中小企业信用担保体系建设的要求。2001年4月,国家税务总局下发文件:凡纳入全国中小企业信用担保体系建设试点范围的担保机构,其担保收入免征3年营业税(国税发[2001]37号),上述政策有力地促进了试点工作的进一步发展;

  三是依法实施阶段。

  2003年元月施行的《中小企业促进法》明确规定,“县级及以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业担保体系”。至此,历时4年的中小企业信用担保体系建设试点工作基本结束,担保业步入了依法实施的新阶段。

  背景:3366家信用担保机构

    据国家发改委调查统计,截至2006年底,全国信用担保机构已达3366家,其中,省级担保机构359家,地市级担保机构1379家;政府完全出资的688家,参与出资的630家,民间出资的2049家;公司法人2785家,事业单位381家,社团法人122家。3366家担保机构共筹集担保资金总额1232.58亿元,其中政府出资357.46亿元,占担保资金总额的29%。全国3366家担保机构已累计担保企业379586户,累计担保总额8051.87亿元,累计实现收入257.74亿元,其中保费收入183.53亿元,投资收入50.60亿元,其它收入23.61亿元。

(责任编辑:雍非)
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