作为一种对健康有危害、但从现实角度又难以根本禁止的产业，我国对烟草业实行着较为严格的专卖体制；而从对抗全球烟草业竞争及税收角度着眼，我国旧有的烟草体制又显然已难以适应新的市场形势，如何健康有序地发展这一产业，成为新时期烟草业改革的出发点。
近年来尝试在专卖体制下引入市场机制的中国烟草业改革，应该说取得了一定成效。目前我国卷烟企业已从四年前180多家减少为31家，而财税收入却翻了一番，在全国财税收入大幅增长的背景下，烟草业在全国财税总收入中依然占到近8%的比重。
但《瞭望》新闻周刊近期调研发现，由于改革并未从根本上触动烟草行业的计划体制，中国烟草业正面临改革“变种”之后的多重困局。受访的业内人士指出，“专卖不等于计划，如果不对目前的烟草业改革进行必要调整，改革可能会走向其反面，成为行业发展新的体制性障碍。”
“地方财税依赖”让改革变味
“烟草一打喷嚏，我们就感冒；烟草一感冒，我们就发烧”——
云南省
玉溪市政府有关负责人的这个比喻，某种程度上是地方财政“烟草依赖”的形象说法。
玉溪是我国的烟草大市，其烟草业产值长期占全市GDP的50%以上，税收更占到全市财政总收入80%以上，以至于2000年红塔集团产品出现波动后，玉溪市的财税收入竟出现了负增长。
本刊记者调研时发现，类似的财税结构，在一些烟草大市不同程度地存在，从县到州市乃至省区。由于“严格专卖、寓禁于征”的行业税收特点，目前我国烟草行业总体税负约55%，这在有效地抑制产业盲目扩张的同时，也使一些地方财政患上了“烟草依赖症”，高额的消费税、增值税以及由此产生的城建税、教育附加税等，成为地方财政的重要来源。
“烟厂可真是财神爷。无论是大烟厂还是小烟厂，只要有烟厂，财政的日子就好过”，一位辖区内没有烟厂的贫困县县长曾不无羡慕地告诉本刊记者。
“对于烟厂所在地来说，烟厂的财税贡献确实不能轻易变化”，一位烟草大省的财政厅负责人说，按照现有分税制政策，中央对地方财政返还的依据是1993年的税收基数，对于有卷烟生产的地区来说，当时的基数包含了烟草的“绝对贡献”，如果烟税突然没有了，当地的基数就失去了很大的一块，也就失去了中央财政的返还，“那日子还真过不下去了”。
与此同时，由于这种“财税依赖”,地方政府对烟厂“百般呵护”，一种极而言之的说法是，“卷烟厂要县领导8时到烟厂去开会，领导不会推到8时10分。”
而这种呵护，在业内人士看来却是“烟草业不能承受之重”：地方政府作为公共服务部门把那么多的精力投在卷烟企业上，某种程度上已使烟草行业的市场化取向改革受到太多羁绊，并最终制约的是行业的全球竞争力。
以这几年行业内大张旗鼓展开的“联合重组”为例。从优化产品资源、做大做强品牌的要求出发，全行业展开了企业间的兼并重组，虽然截至目前全行业已由180多家减为31家，但因为重组涉及生产指标的增减，涉及已有的财税利益的增减，所以基本实行的是“确定基数、同比例增减”的妥协政策，其间谈判非常艰难。记者曾听到一位州委书记与此辖区内欲参加重组的卷烟厂厂长的交谈：“厂长，无论你怎么重组、怎么变化，你得保我们地方的利益。”
国家烟草专卖局特聘经济研究员程永照分析认为，由于“财税依赖”的牢固存在，今后的“联合重组”将面临更大的困难。此前完成的重组尚主要在各个省省内的企业间进行，虽然也有州县的巨大阻力，进程磕磕碰碰，终究容易完成。下一步若要在不同省区间进行，如果中央确定的税收基数继续存在，重组已基本不可能。作为烟草大省的云南9个卷烟厂重组为3个后，原计划3个并为一个，成为国内的旗舰企业，但终究因各种利益胶着而未成。
一些改革则因地方政府的“倍加呵护”而未能发挥预期效果。比如“工商分离”改革，其原意是使工业企业与商业企业在体制上分离，让商业企业的利润来源于产品的销售，从而打破地方封锁，建立全国统一的大市场。然而调查显示，各地为了追求地方财政收入的最大化，仍在改头换面、花样翻新地进行地方封锁，而对本地卷烟企业加大行政保护力度。据2006年的统计，全国36个名优卷烟品牌中，18个对省内市场依赖度在50%以上。“财税依赖”已成为目前烟草行业地区封锁、布局分散、计划固化等种种弊端的根源。
受访的业内人士指出，烟草业要健康发展，就需要下决心消除烟草在地方财税中的“基数”地位，去除地方政府的“财政依赖”。道理很简单，如果烟草企业缴纳多少税与地方政府的最终既得利益关系不大，地方政府地方保护、阻碍改革的驱动力就不存在，从而使烟草企业和品牌走向全面市场化的竞争。
就此，有关专家提出了两种解决办法：一是烟草消费税改在销售环节缴纳。消费税是烟草税收的大头，但长期以来我国消费税的征收是在生产环节进行，这导致了有卷烟厂的地区不惜用行政手段保护地产卷烟，地方封锁愈演愈烈。而改在销售环节缴纳后，变为不管是哪里的烟，卖烟卖得多税收就高，烟草的地区封锁就会土崩瓦解。
二是将烟草消费税单列出来分解。具体做法是以某年为基础年，将烟草消费税单独剥离后重新确立中央对地方税收返还的新基数，从而确定烟草消费税的固定数。固定数一旦确定就不再与地方烟草消费税增减挂钩，而是每年返还给地方，从而使地方财政和烟草税收基本脱离。
专卖不等于计划
“说起来，卷烟厂长是最好当的了，只要有计划，你按照计划组织生产就行，肯定就能赢利。严格说起来，卷烟厂厂长只相当于车间主任。”谈及烟草行业的计划色彩，一位业内人士不无揶揄。
烟草生产的指令性计划管理是我国烟草专卖制度的重要内容，曾经为维护专卖制度、保证高额税收发挥过重要作用。但本刊记者调研时发现，严格的计划管理已经严重影响了资源的优化配置，进而制约了品牌的“做强做大”。
据介绍，目前的卷烟生产计划指标管理有“全”、“细”、“严”的特点。说“全”，是指计划指标贯穿了卷烟从原料组织、生产安排到销售服务等每个环节；说“细”，是指计划指标要求到了生产牌号、生产规格、生产日期等每项具体行为；说“严”，是指随着监控管理技术的到位，计划管理已经越来越严格，若有违反计划之举，后果十分严重。
不久前本刊记者到
红河卷烟厂采访时吃惊地发现：工人早已放假，先进的生产线上空空荡荡。红河卷烟厂厂长邱建康
(邱建康新闻,邱建康说吧)告诉记者，尽管市场有需求，但没有生产计划，我们只能放假。邱建康在烟草行业摸爬滚打了30多年，是从一线生产工人成长起来的企业管理者，这位熟悉烟草业的业内人士指出：“行政计划不可能优化配置资源，这已经被无数的实践所证明，烟草业也不例外。僵化的计划总是与实际脱节，限制了企业作为一个真正的市场主体的成长。”
在接受采访中，一些烟草业人士结合多年的探索实践认为，烟草的“计划指标管理”已经暴露了越来越多的弊端和问题，成为卷烟企业乃至整个行业发展的难以逾越的障碍。
一是管理创新活力不足。没有经营自主权，也就剥夺了企业通过竞争获得发展的基本权利，使企业在市场竞争中失去了动力和活力。目前冗员芜杂、人浮于事、浪费严重等问题普遍存在于烟草企业。一个卷烟厂厂长透露，该厂近2000人，实际减少一半也不影响生产。
二是资源布局不能优化。按照产业集群发展的规律，产业应该向原料、工艺、装备、人才、成本等有优势的区域集中，但在生产计划指标包含着财税利益、财税基数的管理模式下，计划指标轻易很难调整。目前卷烟生产的现状是，不同省市和企业卷烟的生产效益、市场需求程度大不相同，但由于指标调整涉及地方财税基数而始终难有大的调整动作。
三是企业品牌难以做大做强。从世界范围看，卷烟生产行业是规模经济显著、生产集中度最高的行业之一，例如美国国内的卷烟市场由五个公司占有，五个公司生产的12种品牌的卷烟就占有76.6%的市场份额。但在专卖方式日渐严密、计划指标严格控制的体制下，有指标就意味着有高额利税，在客观上起到了“保护落后、排斥竞争”的作用，行业不能“优胜劣汰”，产品有市场不能扩大规模，产品无市场可以卖指标。以云南红河卷烟厂为例，上世纪90年代初定的指标为9万箱，此后多年不变，依靠的是买指标、联营加工等方式做大企业规模，至今虽然年生产量已达到100多万箱，但历年来用于买指标的费用就在20亿元以上。
四是市场化改革遭遇阻力。由于省际间计划指标难以调整，一切改革均在“计划”内进行，计划的牢笼不破，市场化改革难以从根本上取得突破：“联合重组”在省内完成后很难跨省进行，“工商分离”的地方封锁在变换花样。
采访中，邱建康指出，专卖不等于计划，专卖强调的是限定特定机构经营，目的是保证高额税收，计划强调的是限制盲目发展和重复建设。在税收政策不完善、税收监管不到位的条件下，计划管理在强化专卖、保证税收方面有作用，但在税收征管方式日渐完善的条件下，应在坚持专卖的条件下取消计划管理，这是中国烟草行业市场化取向改革成功的根本条件，也是中国烟草业未来发展的惟一出路。
“如果从控制烟草发展的角度出发，考虑目前烟草行业税利较高的实际，只要提高税收和价格，使烟草行业实现利润水平接近市场竞争行业，有没有专卖都能凭借价格杠杆控制总量，这是毫无疑问的。”邱建康说。
相反，在取消了计划指标并提高税收后，专卖应该强化而不是弱化。“取消计划指标、实行充分市场竞争是现阶段进一步维护和完善烟草专卖体制的客观要求，是烟草专卖体制与社会主义市场经济相结合的有效途径”。
关键是，在没有计划指标束缚后，烟草行业就真正有了优胜劣汰机制，大浪淘沙，历经市场洗礼后，中国才能崛起可与世界烟草巨头抗衡的优秀企业。
以税收促“优胜劣汰”
从建立“优胜劣汰机制、推进专卖资源优化组合”考虑，一些烟草行业人士建议，国家应进一步增加卷烟企业的税收负担，使一些占有烟草生产指标但经营水平不高的卷烟企业无利可图，主动退出市场。
“坦率地讲，卷烟企业是非常有钱的”，一位业内人士这样告诉本刊记者，“随便一个中等经营水平、规模不大的卷烟厂，如果销售收入能有20亿元，税利就是10多亿元，企业自己掌握的利润就有三四亿元。对于竞争性行业，这是不可想象的。”
在调查中本刊记者明显地感受到，卷烟企业在各地均是“财神爷”。以某烟草大省为例，其2006年全年销售收入约为700亿元，在上缴约400亿元税收后，实现利润仍高达100亿元。
“说到底，这是一个税负问题”，一位财税官员说，他认为，作为一个有广阔消费市场的行政垄断行业，烟草的赢利是没有问题的，目前，我国烟草行业总体税负约55%，表面看税负已然不低，但利润率依然保持为20%，远高于一般竞争性行业，“这表明，烟草行业的税负依然很有潜力”。
“企业有一定的赢利能力，对企业扩大再生产、保持持续竞争力应该说是有积极意义的，但是，如果整个行业的赢利水平远高于社会平均水平，就不正常了，这会阻碍行业的优胜劣汰和改革发展”，熟稔烟草行业的人士说。
据介绍，为了从整体上提升竞争实力，近年来全国烟草行业展开了行业内的联合重组，但由于烟草企业普遍赢利较好，且这些赢利还牵扯过多的地方利益，地方政府和企业本身都不愿意被兼并，从而大大增加了重组的难度，影响了重组的进程。
“只要有100万箱的规模，即使经营水平很低，即使不生产经营，也可以通过定向加工、联营加工等方式有五六亿元的利润，过上滋润的日子。在这样的优越环境下，谁愿意被兼并？”谈及此，邱建康不无焦虑，在其看来，专卖资源向优势企业集中是我国卷烟企业做强做大的基础和前提，但由于卷烟企业总体利润空间过大，一些经营水平不高的卷烟企业照样有存活的条件，从而影响了优势企业的壮大。
记者在调查中还了解到，由于烟草企业普遍赢利水平较高，自有资金量过大，这给企业负责人的管理提出了更高要求。据统计，总体上说来，烟草行业的多元化投资量不小，但效益不理想。2006年，
国家审计署对云南烟草的专项审计中，发现账面资产为333亿元，其中10多亿元已经流失；而企业负责人在财务上栽跟头更是屡见不鲜，挪用巨额资金、私分“小金库”，甚至“案中案”还牵涉到省部级官员……一位烟草人士说：“对于一个规模较大的卷烟厂厂长来说，私分了上千万元的资金可能他都记不起来。”
“适者生存、优胜劣汰是企业的生存法则，如果是单单烟草企业悠哉游哉，没有生存压力，这就阻碍了行业的资源优化配置，并从根本上抑制了行业的做大做强，并会使这个行业成为一个非常糟糕的行业”，一位研究人员说。
从提升企业管理水平、促进行业“优胜劣汰”的要求，一些业内人士建议给烟草企业适当增加税负，“在税负提高后，一些经营水平不高、产品市场不好的卷烟企业就难以生存，生产指标的含金量也相应降低，这有利于降低行业兼并重组的成本，有利于行业资源的优化配置，而在烟草业拥有社会平均利润后，将倒逼卷烟企业节约成本，集约经营，提高管理水平，从而减少腐败的可能。
“而政府增加的税收，可以通过转移支付，以平衡全国范围内的收入差距，而不是像现在这样以保护落后、抑制竞争力的方式"均衡"发展”——采访中，一位
财经研究者这样说。
(责任编辑：田瑛)
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