周其仁：试办土地交易所的构想

　　试办土地交易所的构想

　　——对成都重庆城乡综合配套改革试验区的一个建议

　　作者：周其仁

　　重庆成都宣布成为城乡综合改革试验区的时候，笔者正在成都开会。那次讨论会的主题是城乡统筹。我在会上讲了一点土地转让权的浅见，引起成都方面参会者的兴趣。

后来市政府主管部门还专门发来很有分量的问题单子，要求进一步地阐释。重庆的报道说，这个中国最年轻直辖市的书记和市长，向全球网友发信，征询办试验区的建议。我想，这两个地方的为政之风，无论如何要响应一下。至于建议是不是被采纳，倒没有那么重要了。

　　我的建议，是请两个地方审时度势，在试验区的框架里试办“土地交易所”。以下分三部分对这个建议作简要说明。

　　土地交易所怎样来办

　　试办阶段，建议从农村集体建设用地使用权的交易入手，其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业用地以及农户宅基地的使用权。试办成功，再把土地交易所的范围，扩大到其他类别的土地使用权

　　土地交易所是转让土地使用权利的专业市场。我国是一个实行土地用途管制的国家，每一幅土地的使用，都必须经由审批程序获得合法授权。这种合法使用土地的权利，通常由权利人(机构)自用，但是在社会主义市场经济的架构里，也可以在自愿互利的前提下，有偿转让给别人(机构)他用。土地使用权之所以可以交易，是因为在土地的自用与他用之间，存在着利用效率和实现价值的差异。经由土地使用权的转让，可使参与交易的各方，共同获得更大的利益。举例说明，甲利用一幅土地可创造价值500元，乙利用同一幅土地创造价值1000元；如果甲将利用这幅土地的权利，以700元的代价转让给乙，那么甲的收益就比自用增加了200元，乙的收益则比没有此种转让增加了300元——社会总收益增加了500元。很显然，各方利用效率的差异越大，土地交易的社会收益就越高。

　　试办阶段，建议从农村集体建设用地使用权的交易入手，其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业(含与他人合作办企业)用地以及农户宅基地的使用权。试办成功，再把土地交易所的范围，扩大到其他类别的土地使用权。

　　在试验区内，凡符合规定的进场条件、接受交易所资格审查和交易行为监管的集体和农户，都可以成为土地交易所的权利出让方(卖方)。出让方的资格，要同时满足以下三点：(1)合法拥有拟出让土地的所有权或使用权；(2)拟出让土地原本是农村建设用地，而不是耕地或其他农地；(3)拟出让土地必须是经由村庄建设、节约出来的建设用地。譬如，一个村庄有公用建设用地、乡镇企业用地和宅基地共1000亩，经过规划的村庄建设，减少占用建设用地400亩，该村庄就可以带着400亩建设用地的使用权进场交易。

　　试验区内城市建设用地的使用者，具备交易所章程规定的资质条件，愿意接受交易所资格审查和交易行为监管的，可以成为土地交易所的买方。合格的买家在交易所内竞价获取上述土地使用权，胜出者有权直接使用该建设用地(如果该指标所代表的土地，在城市开发规划内)，或者拿买到的土地指标，满足使用城市建设用地的占补平衡要求(如果该指标代表的土地远离城市，或在城市开发规划之外)。在后一种情况下，村庄里节约下来的建设用地，要垦复为农业用地，验收合格并保持农业用途不变。显然，买家对不同类别的土地会有不同的出价，在竞价中实现土地的级差地租。

　　土地交易所的基本功能，是集合农村建设用地转让的买方卖方，通过公开竞价发现价格，完成土地转让，配置建设用地资源。土地交易所由政府负责筹办，主要是审查交易所可行方案，准备交易所章程，确立监管机构的权限和责任，建立交易所的治理结构，纳入试验区改革试验方案。交易所的法律地位，可以是非营利事业法人，也可以是企业法人；其组织形态，可以类似证券交易所或其他金融交易所，也可以类似早期的外汇额度调剂市场。

　　为什么需要土地交易所

　　试办土地交易所的根本目标，是实现我国所有土地同制、同权、同价

　　当前经济生活中存在着一些难以解决的矛盾：(1)城市地价、房价上涨过快，影响民生；(2)城市化方兴未艾，城市建设用地的需求远超过供给，而耕地面积减少过快，引发对我国粮食和农业安全的忧虑和担心；(3)由于人民公社时代的福利式分配建设用地，加上近年农民大规模向城镇移民，农村有大量未经良好利用的建设用地，但又缺乏建设资本，无从充分释放节约土地的潜力。试办土地交易所，一方面利用高涨的城市化需求为新农村建设筹措资本，另一方面经由农村建设用地的节约，在严格保护耕地的前提下，增加城市化供地规模。这是一石二鸟的改革试验，值得一试。

　　实践中也出现自发性的制度变革尝试。例如，一些市县以政府财力投资一些村庄的新农村建设，把节约出来的农村建设用地垦复为农业用地，再置换为城镇建设用地。再如，一些大都市郊区的村镇对房价地价的机会作出反应，加快新农村建设的力度，并在节约出来的农村建设用地上，开发商业楼盘供应市场(即“小产权”或“乡产权”房现象)。这些自发的制度变革活动，既包含合理的因素，也潜藏某些法律、市场和技术的风险。试办土地交易所，是要探索更规范、更大规模地利用市场机制来配置城乡建设用地的制度安排。

　　《国务院关于深化严格土地管理的决定》(2004年国发28号文件)指出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地的增加要与农村建设用地减少相挂钩”，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。土地交易所，是实现执行上述政策的一个具体手段。还要考虑到，城市国有土地使用权的市场化转让早已经走上轨道，而农民集体土地的依法转让还远没有起步，这种不平衡状态，既影响我国土地资源配置的效率，也是导致城乡收入分配不公的一个重要根源。试办土地交易所的根本目标，是实现我国所有土地同制、同权、同价。这不但是解决当前紧迫经济问题的一种尝试，也是扩大社会公正和推进法治的一种探索。

　　重庆成都是我国西部的中心城市，在实现国家西部大开发战略中具有重要地位。率先在成渝两地试办土地交易所，可以为加快西部新农村建设筹措更多资本，也有利于增强西部中心城市的带动和辐射作用。在起步阶段，两地可以各办一个土地交易所；如果成功，还可办成成渝联合土地交易所，成为两市、西部、中西部乃至全国的土地交易中心。

　　试办的难题与风险

　　农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。如何确保进入转让过程的农民土地物权不被攫取和侵占，确保土地指标交易的公开和公正，是办土交所的第一难点。应明确，这不但是经济体制改革的试验，也是政治体制和行政体制改革的试验

　　土地交易所交易的是关于土地的财产权利。但是由于历史原因，农村建设用地的权利划分留有诸多不清楚之处，特别是土地所有权曾在人民公社三级主体之间有过很不稳定的分割，而土地所有权与实际的占用和使用权，也常常分属不同的主体。在这种情况下，一旦启动土地使用权交易，转让所得在农户、乡镇企业和村集体之间究竟如何合理分配，需要探索可行的解决办法。还要清醒地估计到，农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。如何确保进入转让过程的农民土地物权不被攫取和侵占，确保土地指标交易的公开和公正，是试办土交所的第一难点。应明确，这不但是经济体制改革的试验，也是政治体制和行政体制改革的试验。

　　试办期内，不可能废除现行征地制度。因此，可纳入土地交易所交易的，是每年征地数量以外的农村建设用地的增量。这就是说，土地的征地制和交易制将两轨并存，并带来相应的利益、机制和观念方面的矛盾和摩擦。从长远计，两制如何并轨，在方案设计时就应有通盘考虑。

　　试办土地交易所涉及多个上下级政府部门之间的工作、管理权限和利益，因此，没有强有力的和持续的部门协调行政能力，断然办不成这场改革。

　　试办土地交易所，可能成功，也可能失败。考虑到农村建设用地从投资整理、村庄重建、复垦、验收、法律手续办理到入场交易，需要经历一个完整的流程，而土地交易所的兴办、运营以及交易规则为各方熟悉，也需要一段时间，因此，有必要承诺一个最起码的试验期(譬如五年)，以稳定各方预期，更好地动员各方积极参与此项试验，确保改革成功。

　　（作者系北京大学和长江商学院教授）