三万农民领到城市户口 宁波户籍壁垒轰然拆除

　　作者:南方周末记者翟明磊　新华社记者郑黎

　　(2001.08.30)

　　申请表一抢而空

　　2000年11月29日一大早，浙江宁波所辖的奉化市。市户证中心的窗口民警被夺门而入的人群惊呆了。大厅在瞬间被1000多人挤个水泄不通，2000份入户申请表几乎一抢而空，中心负责人连忙抓起电话就说：“印刷厂，给我印(申请表)，打的送过来。

　　这是奉化宣布实行新户籍政策的第二天。从这天起，当地所有进城农民只要符合最基本的条件，便可以不受任何指标限制地领到城市户口。

　　此后连续几个月，每天近千的人流让户证中心民警们的工作状态达到极限，一位民警因为不停地解释，导致口舌生疮而被迫戴上口罩。

　　抢申请表的人当中有一对夫妻。男的叫胡守君，女的叫杨蓬吉，他们是奉化莼湖镇谢家村的农民，但早就不种田了。他们向往城市的生活，8年前便离开家乡去郑州、温州闯荡，男人做木工，女人开饭馆。他们刚花了10万元在已居住了5年的奉化买下一套二手房。他们皮肤黝黑却彬彬有礼，爱看都市快报和环球时报。他们不再是农民，却又在城市户口中找不到自己的名字。他们是“黑户”。

　　像胡守君们这样的进城农民有多少呢？在奉化有2万，是该市现有居民的四分之一。而在整个宁波，有160万农民从土地中解放出来，拥进城市成为“黑户”，仅剩下97万种田的农民。如果再加上一些外来人口，该市人户分离者达200万人，约占宁波总人口数650万的三分之一。

　　整个浙江省的数字更是惊人，如今全省有50%的人从事非农职业，可如按户籍划分，这个数字仅为14%。奉化浒山镇团圆村有2300人口，实际上农村仅留下了600人。在市区却正好翻了个：奉化市长岭居民区现有的9000居民中，有当地城市户口的仅2000人。

　　正是胡守君们的大量出现让奉化公安局开始思考现行户籍制度。“如果按现在严格限制城乡流动的户籍制度，实际数字与书面数字的反差将会越来越大，人户分离使公安在破案、社会治安方面困难重重。”市公安局局长徐世伟称。

　　尽管国务院几年前即转发了公安部关于户口与居民实际居住地必须统一，有固定住址与稳定收入来源的农民可进城入户的新规定，但在各地却迟迟拿不出可实行的方案。宁波市公安局就此询问浙江省公安厅，得到的答复是在全省先试点了再说。

　　“如果按省里的试点速度，我们到现在都办不成。”宁波公安局副局长称。

　　宁波不等了，奉化更不愿等了，他们要悄悄地试点。

　　视作第三次发展机遇

　　有人戏言，奉化是中国户籍改革上的小岗村。他们的方案一度被思想还算开放的宁波市公安局否定了六条，但仍悄悄推出。直到成功后，他们才被承认为是试点。

　　而奉化之所以在户籍上抢先突破，和自身的经济状况有密切关系。

　　市区人口仅8万人的奉化以蒋介石故里而闻名，但在宁波却是经济落后地区，作为全国第一批县级市，奉化2000年财政收入仅4·３亿，是邻县的一半，在宁波南部三县市中排名最后。新上任的市领导认为，“奉化市区人口多年维持在8万，明显人气不旺，必须在户口方面放开一点。”副市长陈伟俊称：“中国改革有三次大突破，一次是解放思想，包产到户；第二次是1992年南巡讲话，生产力大解放；第三次就是现在，城市化。前两次，我们没有抓住，第三次无论如何要先走一步。”

　　奉化政府官员明白，户籍放开是迟早的事，作为经济并不占优势，但离宁波市区仅30公里的奉化，如果不抢先改革就没有先发效应，也无法起到集聚周边人口的作用。这碗“头啖汤”一定要抢出来。

　　和当年土地承包改革一样，户籍改革在当地经济最薄弱的奉化突破了。

　　其实，当时浙江各地的户籍制度已悄然出现冰裂，奉化在吸取各家所长后，更有重大突破：他们第一次提出农转非只要符合新政策，不受任何指标限制，随到随办，有多少办多少。

　　此外，奉化在具体政策上面也实现了新的突破。比如，建城区农民无条件农转非；购商品房即入户且二手房也可以，面积大小不限；有合法固定住所与稳定收入来源即可入户。所谓的固定住所可以是私房，也可以是从单位长期租房。但租房管所的房子不包括在内；投资入户、人才入户出具人事局劳动局证明即可，自建房5年以上或有工商营业执照五年，签定劳动合同五年以上均可；所有大中专毕业生，包括自学考试和电大生均可等等。

　　而且，为了吸引农民农转非，奉化规定农转非后已是市民的农民原有土地承包权仍然三十年不变，计划生育在三年时间内仍然按农村可生二胎的政策施行。

　　就这样，在短短8个月的时间里，奉化共有13000名农民领到了城市户口，每人仅花了50元工本费。这些人当中，60%是踩三轮车的农民和做各种小生意者，10%是富裕农民企业家，20%是投靠入户(妻子投丈夫，子女投父母，父母投子女)。

　　意想不到的收获

　　户籍制度改革后，城乡二元结构被打破。城市从这项改革中得到了意想不到的收获。

　　进城多年的农民大多已有一定积累，对于他们来说，在城市购房不仅可以使他们成为城市人，也是他们在城市安居的第一步。据统计，在1·３万已入户的农民中，80%是通过购房入户。

　　由此，从去年起，奉化出现了抢购商品房的风潮，不仅积压的楼盘全部售罄，就连新建楼盘，甚至一拿出设计图就被定购一空。全市房地产平均价格从2000年11月的900元每平米上升到了1400元—1600元每平米。记者从建行房产信贷科证实，目前的房价是1998年底的两倍。据市政府统计，目前全市仅剩下49套在建房尚未售出。

　　而农民买的二手房则使原有市民手中房子盘活，高档楼盘加速建成。

　　让当地政府直接获益的是房地产价格带动土地行情上涨。最近该市190亩土地在拍卖时以2·２亿元成交，副市长陈伟俊称，这在以前只能卖2000万元，整整翻了10倍。拍卖价已相当于宁波市的中心地价。他们正准备再拍卖100余亩土地。

　　此外，进入市区的农民办的多是私企，为国有包袱很重的奉化带来了生机。由于新户口政策要求入户有正式的营业执照、劳动合同和社会保险，这促使小商小贩们从流动游击变成正规经营户，“地下公司”大量浮出水面。据了解，2001年奉化工商登记数比去年同期增加了30%。

　　新的户口政策更使以前只有参军和高考才能跳出“农门”的农村青年有了更多的选择。三十六湾村的农家子竺君明通过自学考试获得行政管理专科文凭后，被奉化某银行雇用，由于他的自学文凭，这次他获得了城市户口。

　　不愿农转非的人们

　　记者采访时发现，奉化户口改革对已进入城市的农民有极强吸引力，但对仍留在土地上的农民却并不大，这多少有点出乎政策制定者的预料。以原本可以无条件农转非的建城区农民为例，仅有1%的人愿意农转非。据了解，这与浙江农村的经济状况有关。

　　浙江乡镇企业的迅速发展，已经使城乡差距大大缩小，农民人均收入达2700元，整个浙江省的农民负担仅为农民总收入的0·４8%，远低于全国5%的比例，许多地方村里不仅替农民代付农业税、承包费，还发给农民每月50元的分成。许多农民担心农转非后，不仅村里经济分成拿不到，以后万一政策有变，说好的土地承包权也会飞走。而自己的土地万一轮到征地，获益将不小。

　　正是这一点，导致了一个有趣的现象。不少有亲属在农村的市民竟然提出要非转农。五乡一位老太太甚至拦住市府官员，坚决要求非转农。这给现有的户籍政策出了个新问题。

　　教育成为矛盾的焦点

　　奉化改革已进行了9个月，人们的心态与由此带来的矛盾也已充分呈现，成为可供其他城市参考的标本。

　　记者走访了5位成为市民的进城农民，发现子女的教育是他们取得城市户口的最大动因，“现在粮油关系都放开了，有没有城市户口其实无所谓，还不是为了娃，没有户口，孩子上小学要一次交3000元赞助费，每学年500元借读费，中学一年借读费也要800，赞助费也要1300元。12年下来上万。”已成为市民的胡守君称。

　　据统计，这13000名农转非居民中有80%是为了孩子读书。

　　13000名农转非市民在未来几年里起码要给奉化带来5000名农村孩子。尽管市政府拿出2000万元扩建校舍，并出资1个亿和200亩地兴建奉化一中，未来几年还要新建两所小学，四所中学，但教育依然捉襟见肘。

　　在奉化师范附小，一位副校长告诉记者：实行新户口政策后，借读生在该校从三百人陡降至十几人，而每班原农民子弟的比例从五分之一上升至三分之一，每班人数从45人增至60多人，仍有不少农转非孩子挤不进来，有家长由此冲进校长室拍桌子，“为什么我已经是城市户口了，却不让我的孩子上学”。

　　新户口政策给教育带来的另一个影响是在办学经费上面。赞助费与借读费的大幅减少使学校“损失巨大”。奉化市政府每年拿出7000万用于给教师发工资，差额部分要靠学校收赞助费借读费填补。新户口政策出台后，学校收入起码减少2000万。市教育局负责财务的官员告诉记者：“明年老师待遇下降已成定局。”

　　据了解，当时推行新户籍政策阻力最大的正是奉化教委。改革势必会对某些部门的利益造成冲击。

　　另一个问题是农村的劳保如何向城市社保过渡。据奉化市江东区社保局计算，由农保向社保过渡，每个农转非新市民要补交3·５万元，这笔钱能否收到实在是未知数。此外，城市居民最低生活保障线如何划定？城市能否承受？在奉化改革中，这些问题已开始突现出来。

　　改革就看政府能否放权

　　奉化试点初战告捷后，宁波市几乎是原文照抄地将奉化经验推广到全市五个副中心城市，15个中心镇和宁波的新城区。短短数月内，已有32000人办理了农转非手续。比去年同期上升了231%。

　　“其实中央对有固定住所，有稳定收入来源的农民就地农转非是支持的，有阻力的是地方上。”一位知晓内情的公安局高层官员告诉记者。

　　长期以来，在我国批一个户口，特别是农转非户口需由派出所民警、所长，再经分局分管科长、分局长、市局处长、市局局长、人控办七道关口，谁都有权卡一卡。尽管办户口上缴的费用上缴财政，但其中钱权交易也为数不少，不少公安人员都栽过跟头。

　　据了解，宁波在1998年之前也是同样的，一位奉化的老公安局长和慈溪的公安局长都因此犯事。

　　1998年，宁波市公安局局长郑杰民明确提出，“改革就是看政府能不能自动放权”。为此，宁波成立了“户证中心”，将户口审批权从各派出所集中到全市统一的户证中心，改革后，有调查权的没有审批权，窗口民警不认识办理群众，只要符合贴在墙上的条件，只需10分钟，民警就可以批

　　了。这一举措突破了国家户籍由派出所管理的规定并在实际上剥夺了腐败者的谋利空间。改革当时即遇到较大阻力，但市公安局依然坚持推行了下来。

　　“权力必须与群众绝缘，”市公安局谢副局长称，“从来没有什么公安的权力，只有人民的权力。我们只应感受老百姓的呼声，服务大众。”

　　应该说，宁波户证中心的改革其实已经为以后的户籍改革铺平了道路。

　　正是因为早在1998年即率先放弃了部门利益，宁波市公安局成为新的农转非政策最有力的支持者。

　　推进城市化的一个步骤

　　作为占浙江经济总量20%的副省级城市，宁波市的城市化率并不高。由于曾经村村冒烟搞工业，宁波成了中国小乡镇最多的区域，在全国乡镇最多的浙江，宁波的建制镇数量排全省第二。和中国大多数地方一样，宁波也突出存在小城镇过小过多过散的问题，最小的镇仅一万人。导致环境污染，产业升级困难。近年来，宁波的工业出现了乡向中心镇转移的趋势，而中心镇企业又向城关镇聚集，城关镇更是成为农村城市化的中心。

　　宁波的目标是在2020年农村城市化率达42%，每年推进2个百分点。而目前户籍新政策只是推进城市化的一部分。宁波市政策政研室郁副主任认为：“城市化必须有两方面，一是城市有足够吸引力将农民吸引过来，二是有足够的条件将农民从土地上解放出来。宁波之所以在重点建设的五个副中心城市和19个中心镇实行新户籍政策，正是希望利用户口这一杠杆，使农民向这些地方集聚，改变城镇过小过散的局面。”

　　为了与城市化进程配套，宁波采取了一系列措施。诸如实行农村土地储备库制度，不愿种田的农民将土地入库，由村里合并后统一向外招标，但不改变土地性质，而是用来发展现代农业，而农民每年有200元—300元

　　固定的有偿流转费，并有在新的农业公司优先打工权。这样，大量的剩余劳动力可以解放出来。

　　宁波还实行了城镇财政与投融资体制改革，让乡镇吃饭财政变成一级政府一级财政，镇一级设金库，并有理财权，与县政府在税收上分成，这样可以加强城镇建设的自觉性。

　　此外，宁波还在各乡镇推行公益事业民营化的政策，让民间资金加入城镇建设，如水厂民营、广告权换道路维护等。此举也大大促进了城市化建设。

　　正是由于新户籍政策是宁波为推进城市化所采取的诸多措施中的一部分，所以，他们的户籍改革看似冒进，其实宁波人早已是成竹在胸。