解决流动人口户籍问题路有多远？

　　开场白

　　在于11月20日召开的中央社会治安综合治理委员会2007年第二次全体会议上，公安部副部长张新枫介绍了《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》(审议稿)起草的相关情况，这一审议稿在解决流动人口户籍问题等多方面提出了新的目标。其中在放宽落户政策方面，要逐步地、有条件地解决在城市有稳定职业和固定住所的流动人口的户籍问题，引起社会极大关注。

　　近日，兰州市城区的5个行政村183户居民彻底结束了“农民”的生活，变身“市民”，住进了小康住宅楼。兰州市自2006年大力实施“城中村”改造以来，目前城中村改造基本完成。全市共审批“农转非”户籍32109户，占应审批农户的100%。图为兰州市安宁区孔家崖街道城中村改造后的康居小区内，几名刚刚由农民变为市民的居民正在小区内锻炼身体。新华社记者张锰摄

　　“稳定职业”与“固定住所”定义有待细化

　　在《意见》审议稿中，“要逐步地、有条件地解决在城市有稳定职业和固定住所的流动人口的户籍问题”的提法备受关注。但如何界定“稳定职业”和“固定住所”目前尚不明确。

　　中国人民公安大学治安系教授王太元对记者表示，由于《意见》审议稿仍需要各位中央社会治安综合治理委员进行审议，而且在形成正式的法律条文之前仍需要各个相关部门很长一段时间的研究讨论，因此目前而言“稳定职业”和“固定住所”只是一个笼统说法。正式的文件中一定会对此有所细化和规定。“至于何为"稳定职业"，只有看以后公安部对此的规定。”王太元说。

　　而王太元教授在此前关于户籍问题在接受媒体采访时也曾表示，“固定住所”也存在不好定义之处。他表示，在全国范围内不好确定这个定义。“大城市租房一住三年，相对稳定；可是在一个小县城，租户租借三年才算稳定就没必要。另外一个问题是多大算住所。人均十平米还是一家人三十平米，不具体界定就会带来问题。如果叫住所，也要有一个最低限度，就像最低工资一样，不能不设标准。可是全国要国务院统一定标准就不得了，这么细的东西不适合由中央定。”他说，“十来年我一直主张，中央管原则和方向，地方管细则和步骤。有了方向路线图，各地跟着中央的方向和原则制定具体的细则往前走。”

　　解决与户籍相关福利问题才是关键

　　记者在北京采访时发现，许多希望能够拿到北京城市户口的人看重主要是取得户口之后子女的教育福利问题就能解决。即将毕业于北京一所名牌大学的小张对记者表示，她现在找工作最看重的就是工作单位能否解决户口。“我和我的男朋友都没有北京城市户口，以后我们结婚，小孩上学要交借读费，还有好多其他限制，会带来很多问题，所以工作单位的收入稍微低一点也不要紧，最终是要能解决户口。”她说。

　　王太元教授也表示，改革户籍制度只是治标之策，而取消附加在户籍之上的种种不合理的规定才是治本之举。“一些人想当然地以为靠一部户籍法就能解决所有与户籍有关的社会问题，这是不可能，也是盘根错节、无从下手的”，他说，“户籍改革基本方向是：剥离计划经济强加给户籍制度的各种职能，尤其是区分城乡人口享有不同待遇的职能，或者说是"剥夺附着在户口本上的各种经济利益"。只有先解决中国社会发展过程中的公平、发展、稳定等社会问题，才能水到渠成地出台一部统一的户籍法。”

　　 要配套推进其他公共服务措施

　　张新枫副部长在介绍《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》(审议稿)起草相关情况时表示，各地特别是人口主要流入地、流出地的党委和政府，要把流动人口服务和管理工作纳入本地区国民经济和社会发展中长期规划和年度计划。“要在制定公共政策、建设公共设施等方面，统筹考虑长期在本地就业和居住的流动人口对公共服务的需要，逐步建立和完善覆盖流动人口的公共服务体系。”张新枫说。

　　其具体政策措施包括：在子女教育方面，要坚持以流入地政府管理为主、以全日制办公中学为主的方针，把流动人口子女入学工作纳入流入地义务教育总体规划统筹安排；在改善居住条件方面，要考虑农民工的居住需要，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设面向农民工的集体宿舍；在社会保障方面，根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，继续推进农民工参加工伤保险和基本医疗保险，逐步解决农民工的养老保障问题；在卫生医疗和计划生育服务方面，要在国家规定的传染病防治、儿童预防接种、妇幼保健、计划生育等方面，向流动人口提供与户籍人口同等的免费服务等。

　　王太元教授表示，我们的改革一定要步子走得慢一点。让别的部门配套快一点。等他们的配套好一点，我们的改革再加快一点。把所想到的社会福利一项一项列出来，一点点解决。“我们的20年改革只有一条路，就是剥离户口本与背后好处之间的关系。以前捆是错了，现在就是要砍掉。砍掉不是说不给你，从户口本上砍掉，该分到哪个领域就分到哪个领域。”

　　大家谈 户籍不是问题的关键

　　记得几年前搬家，照例请的搬家公司。来的是几位四川籍的农民工，个个精瘦，却都很有把子力气。到中午时，请他们几位到楼下的小饭馆吃了个便饭。饭桌上，大家聊天，知道了不少他们生活的情况。我问他们，“假如别的都不变，允许你们把户口迁入北京，你们来不来？”他们都说“不来”，原因是“北京生活费用太高了，养不活一家人。”

　　前些日子，我的一个南方亲戚来电话，说是他的一个亲戚，过去是从农村迁到城镇的，现在老了，已经退休。听说好像可以把户口迁回原籍，再转成农业户口，他想这样办。但人家乡里不给办，他因此找他的亲戚，看能否帮他托托人。我十分地不解，问为什么。他说，人家乡里怕他的亲戚要土地，而后者也确实是奔这个去的。

　　记得早些年间看到过有社会学家说，土地是农民最后的也是最可靠的保障。改革开放之前，城里人几乎无一例外地被乡下人所羡慕，因为他们有“铁饭碗”可端，尽管那碗里盛的可能只是清汤寡水。现在的情况已经变了，工人可以下岗，白领可被裁员，老板也可能破产，总之，除了公务员，其他哪还有多少端着“铁饭碗”的人？在这种时候，有的城市居民羡慕农民手里还有块地，就不奇怪了，以至于有城里人还想把户口迁到乡下去。不过，按照现在的政策，即使他迁到乡下也不会再分到土地。所以，现在的城里人，尽管有城市户口，但如果没有其他的社会福利，真还不如有块地的农民。而农民需要城市户口，所看重的也并不仅仅只是户口，而是户口所附带的诸如孩子的教育权、不受歧视的就业权，同工同酬的权利，得到同样劳动保护的权利，再就业的权利及各种保障的福利等等。这才是问题的关键。如果只是落个户口，其他的问题不解决，那就会流于形式，好在我们看到，此次随同户籍一并解决的至少有子女的教育“纳入流入地义务教育总体规划统筹安排”。

　　此次解决流动人口户籍问题以“有稳定职业和固定住所”为前提，是有道理的，正如前面的例子所描述，城市生活需要相当的费用，这是由市场所决定的，也是户籍问题的市场门槛。这次改革应该是户籍改革的第一步。所谓“城镇户口”所包含的背后的利益，恐怕不会“一蹴而就”，但我们坚信，此次改革具有重大的历史意义。也坚信政府会从实际出发，有重点分步骤地持续推进这一改革。

　　 网友之声

　　对在城市中工作十几年甚至更长时间的打工者来说，户籍改革绝对是个好消息。希望这次的户籍改革能够迈大步，促进人口正常流动，保障公民迁徙自由并依法享有公平公正的权利义务。

　　离开家乡到外地谋生的流动人口，已经在异乡常年生活，已经不折不扣地成为居住地的纳税人，他们在纳税方面与本地居民并无二致，理应享受政府提供的一切服务。

　　解决城市有稳定职业流动人口户籍问题，赋予他们和本地居民一样的权益，不光具有现实意义，能够彰显一个地区的文明程度和体现政府的执政水平，而且在经济方面会产生促进作用，比如为城市吸引人才和资本。期待着这项改革能尽快行动起来。

　　有稳定职业者都包括哪些人？我在广州居住生活做生意已经20年，比在自己家乡居住的时间还长，可以落户口当然是我最大的期望，但不知像我一样的个体从业者算不算有稳定职业？

　　在我们这个城市有很多人是有稳

　　定工作的，如果给他们解决了户籍问题，会不会造成大规模的外来人口迁移进来？会不会给城市公共设施和管理带来压力？父母们为了给孩子落户上学，会不会出现“高考移民”现象？

　　现在社会流动大，有很多人都期待着来城市工作。给有稳定职业流动人口解决城市户口问题会不会使某些人造成这样一种预期：只要是找份工作长时间住在城市里，就能给落户。这会不会造成城市就业难和住房紧张问题？

　　什么才叫有稳定工作？会不会出现把符合条件的门槛抬得高不可攀，只有极少数人符合条件？避免这些，解决流动人口户籍问题的相关规定一定要公平合理。

　　有些问题解决不了，推动“户改”就难逃“换汤不换药”的困境。例如我所在的城市虽然在户口形式上都统一为“居民户口”，但由于缺乏配套措施支撑，一到落实具体政策和福利时，差别常常就浮现出来，教育、社保、医保等诸多配套政策难以到位。这些问题该引起有关部门的重视。

　　希望地方部门和官员在实施户籍改革时有放眼全国的胸怀和法治观念，不要只看重地方利益和眼前利益，拖延改革进程。

　　实行长期居住地户籍制是改革的第一步，买房在一地住了多年，还是暂住人口，岂不笑话。

　　户籍制度带来社会待遇差异是可以的，但这个差异应该由市场形成，比如找不到工作、没有固定住所自然不可能有户口，也就没有本地居民的社会待遇，这种差异是可以有的，但不应由政府主导，否则利益性就很明显。

　　户籍改革应实行户口与居住地一致的政策，哪里有住房户口便应在哪里。

　　应以长期驻地作为依据，取消户口中附加的其他条件，如就医、上学等应与户口脱离，而以常住地为依据。

　　似乎户籍制度不改，一切无法谈起。实际上，即便户籍制度不做大的调整，决策者也大有可为，比如，在国外，社会福利保障常常有短期居住和长期居住之分：在美国，一个人从一州迁移到另一州，无论迁移是暂时还是永久，都能享有一些基本的福利，如免费义务教育、医疗服务等。但在某些方面，暂时迁移和永久迁移有所区别，例如，美国各州的公立大学对在本州居住两年以上的学生减收学费，而刚从外州迁入的学生则无法享受这种待遇。

　　 背景链接

　　一、 公安部：逐步解决城市有稳定职业流动人口户籍问题。

　　将流动人口纳入当地公共服务和社会管理体系统筹考虑，深化服务和维权措施。

　　具体政策措施主要包括：在子女教育方面，要坚持以流入地政府管理为主、以全日制办公中学为主的方针，把流动人口子女入学工作纳入流入地义务教育总体规划统筹安排。在放宽落户政策方面，要逐步地、有条件地解决在城市有稳定职业和固定住所的流动人口的户籍问题。

　　二、公安部党委委员、副部长张新枫在11月20日召开的中央社会治安综合治理委员会2007年第二次全体会议上，代表中央综治委流动人口治安管理工作领导小组汇报工作情况时指出，流动人口服务与管理的机制及基础工作不断加强、流动人口服务和管理网络逐步健全，服务水平显著提高、流动人口维权力度明显加强……

　　此外，目前各地已建立流动人口和出租房屋服务管理站(点)五万余个，聘用专(兼)职协管员20余万人，并鼓励流动人口加入当地基层党、团组织和工会、妇联等群众组织，引导流动人口自我管理、自我教育和自我服务。

　　三、日前，北京市规划委向社会公布了《北京市“十一五”时期重点新城发展实施规划》，北京地区高校应届毕业生只要受聘于新城的高新技术企业，可直接办理北京常住户口，不受进京指标限制。(5月22日《京华时报》)

　　四、新华网云南频道10月25日电(记者王研)云南省公安厅24日发布新闻：云南将改革现行户籍管理制度，取消“非农业人口”、“农业人口”的“二元制”户籍登记管理模式，实行“一元制”的户籍登记管理模式。此外，这次改革放宽了购房落户条件，取消了以前落户条件中关于购房金额、购房时间、“二手房”等的限制；将按实际居住地登记户籍关系；建立城乡统一的户籍登记管理模式。应该注意的是，这次改革不等于取消了“农业人口”、“非农业人口”存在的事实，只是改变了户籍登记模式。记者:张莫实习生:邓倩 (来源：经济参考报)