陕西：饮水工程规划的世行示范

　　陕西：饮水工程规划的世行示范

　　本刊记者 石 破 发自陕西

　　一项将于今年年底开始实施的、利用国际贷款和赠款的大型饮水安全工程，可能会成为创新中国农村饮水工程规划的开始。

　　这个项目的名称叫“西部地区饮水安全、环境卫生与健康教育”，实施的省份是陕西省和四川省。

　　从“饮水解困”到“饮水安全”

　　陕西省2005年底进行的一次大规模调查表明，截至2005年底，全省仍有1306.74万农村人口饮水不安全，占农村总人口的47%；考虑到陕西农村人口占了全省人口的74．6%，这个数字就更触目惊心。

　　根据陕西省政府公布的情况，“截至2005年底，全省建成各类农村饮改水工程2.7万处，初步解决了1470万农村人口饮水安全问题。”显然，这个数字是用该省全部农村人口，减去饮水尚不安全的1306万人口后得出的，不管这1470万人口是本来饮水就安全，还是由村民及村集体自行解决，以及在地方政府努力下解决的饮水安全问题。

　　在国内，由政府主导的饮水工程，经历过两个阶段，“十五”前是第一个阶段，叫“饮水解困工程”，特点是资金投入量小，只能“解困”：没水的地方尽量引水，有地下水的地方就打井，但打出来的水质怎么样？却没有人分析。从“十五”开始是第二个阶段，改叫“饮水安全工程”，由国债大力扶持。与“饮水解困工程”相比，它的覆盖范围更广，不仅要有水，水质还要达标，以及水量的可持续程度、取水的方便程度等，都要考虑到。

　　陕西铜川市一位出租车司机跟记者说，以前铜川农村搞过许多饮水工程，1990年代，每个村里都有抽水站，但是，因为农民不愿分担电费，水管安好了却不流水，几乎全报废了，拾破烂的把设备都偷走了，老百姓只好还喝集雨水，经济条件好的去买水吃。

　　在铜川市耀州区白家庄村，74岁的老太太张翠霞站在自家门前的集雨窖前，告诉记者说，每逢下雨天，她家房顶上的水流到院子里，从院子底下埋设的管子，再流到院外的集雨窖里，全家祖祖辈辈吃的都是窖水。这口集雨窖有十来米深，能盛六七方水，站在窖口往下望，会有“掉进去就完了”的恐怖感。

　　张老太太说，从窖里打上来的水，她从来没用石灰、明矾等物净化过，想讲卫生时，就用白纱布做的细箩过一下，隔出浮在水面上的小虫和树叶。每年春节过后，窖水就渐渐干枯。要等三四个月，到清明雨水多起来后，才会继续集水。这段时间，他们家只能拉架子车去十几里外买水，拉一大汽油桶水得花十几元钱。

　　耀州区共有人口30万，其中农业人口24万，是国家级贫困县（区）。区项目办官员王喜顺告诉记者：以前，耀州区搞过一些小型供水工程，均已报废。因为这些工程的规模小，供水成本高，老百姓不愿意吃，收不上水费，形成了恶性循环，运行不下去。而且，这些供水设施大部分都在露天，因无人管理而被偷盗、损坏殆尽。

　　陕西省的很多村庄，都曾在各级“饮水解困工程”的帮助下解决过饮水问题，但不久便又重新陷入饮水困难状态。

　　陕西省政府发布的《陕西省“十一五”农村饮水安全工程规划》承认：“据调查，一些早期修建的农村供水工程由于工程建设标准低，设施简陋，应对干旱能力较弱；个别供水工程管护责任不落实，老化失修严重，加之自然灾害的毁坏，使工程不能正常运行；还有一些供水工程由于水价过低或水费收取困难造成工程难以维系。另外，部分依托厂矿企业供水的村组，因厂矿企业的倒闭、改制、搬迁、停产等重新出现饮水困难。”

　　与耀州区同属铜川市，但比耀州区更穷困的印台区，有一座千年陶瓷古镇——陈炉镇。这里的农民，每天早起第一件事就是去挑水，远的要走一、两个小时。挑水的地方，是山坡沟溪水汇集而成的深浅不一的水坑。这些地表水含氟量很高，人喝了容易肚胀。

　　印台区项目办官员樊晓锋跟记者说：“你到了陈炉，那里的人会问你吃了没，没人会问你渴不渴？他们宁肯请你喝一杯酒，也不想让你喝一杯水。”

　　印台区属于关中盆地向黄土高坡的过渡带。樊晓锋说，耀州区还有几个能自供水的水库，我们更糟糕，只有一个马杓沟水库。区里以前从未搞过饮水工程，这跟地方财力有关——印台区的财政收入，只有耀州区的1/4，亦是国家级贫困县（区）之一。

　　其实，到目前为止，陕西省很多政府部门都搞过饮水解困工程。这些项目一般讲究资金来源，谁弄来的资金，谁就负责操作。如水利、农发、扶贫、国际项目办等部门都有水利实施项目，但是由于缺乏衔接，各部门在项目实施过程中各自为战，极易造成资源浪费，有时甚至是资金上的浪费。

　　协调“多部门”

　　“2005年元月，国家发改委和财政部通知我们：有这么一笔世行贷款加上英国国际发展部（简称DFID）的赠款，支持西部省份饮水工程建设，要在西部的云南、甘肃、陕西、四川四个省份中选择两个。”陕西省外贷办项目处的张锋利告诉记者，“我们就开始准备材料，当年3月份在北京与世行、DFID、财政部、发改委等机构的官员见面，提交申报方案、概念书。5月份，发改委、财政部就确定了陕西和四川为项目省。”

　　这是国内首个采用规划方式的农村供水、环境卫生和健康教育促进项目。在中国政府出台的《全国农村饮水安全工程“十一五”规划（2006~2010）》中，计划将一种新模式引入饮水安全工程的全过程。该模式包括环境卫生和健教促进活动与供水的结合、创新性工程选择方法、机构安排以及监测评价体系。

　　鉴于这个新模式实施过程的现实困难，中国政府要求世界银行协同DFID和联合国儿童基金会帮助设计一个项目，对“十一五”规划规定的许多创新做法进行示范。这三家机构在中国供水、卫生和健教促进部门均有着丰富的经验。

　　为此，有关部门通过竞争程序选择了两个示范省份，一个是西北省份（陕西省），另一个是西南省份（四川省），其宗旨是找出可以推广的模式，来解决中国西北和西南地区不同社会经济和地理条件下供水和环卫设施缺乏的问题。

　　目前，陕西省的项目估算总投资为3750万美元，世行贷款、DFID赠款、地方配套各1/3。项目实施后，陕西省将解决15个县（区）的295个村、76148户、35.8万人的饮水安全问题，并在项目区实施改厕和健康教育，其中的彬县、耀州区、印台区、志丹县为首批启动实施的示范项目县。

　　这是迄今为止，陕西省争取到的最大、最优惠的外资项目。据有关人士透露，这也可能是DFID为中国提供的最后一笔大型赠款项目。

　　陕西省利用国外贷款项目办公室副主任，同时也是省发改委官员的于正之告诉记者：“这个项目里的工作，以前我们也一直在做，比如新农村建设的主要内容，也包括解决饮水问题，环境卫生问题，健康教育问题等等，但这些事情，都是不同的部门在抓，比如卫生厕所是爱卫会管的，饮水项目是水利厅负责的，扯不到一起，而且也不要求在同一个地方同时做。但我们这个项目是打捆的。而且从新农村建设的思路上来看，也应该整体打捆，改变整村的面貌：农民家里有了水，他就会想要改善厕所的状况，并且要解决洗澡问题，等等，他就有了健康新追求。”

　　因此，陕西、四川两省的项目办，都由两省发改委负责牵头，这也是来自世行的要求：“为确保多个部门和机构之间的统一协调行动，省级和县级发展改革部门将发挥主要作用。省级发展改革委员会将负责本项目的实施工作，并将领导和协调各级开展工作。”两级项目办的成员包括水利局、卫生局、疾控中心、爱卫会、健教所等主要行业部门以及其他相关部门的资深人员。

　　“为什么这个项目要由发改委来统筹？”于正之副主任跟记者说：“因为这个项目是跨区域、跨行业的，如果由水利厅统筹，他在改厕和健康教育方面不好协调。外方的要求是‘三位一体，整体推进，同步实施’，由发改委来协调最合适。”

　　与以往的饮水安全工程另一重大不同之处，是本项目在解决饮水安全的目标之外，亦将改建卫生厕所及健康教育作为重要目标。世行的理由是：“国际实践表明，供水和环境卫生项目如能与健教促进活动同时实施，将会比单个行业项目的实施对健康和生产力产生更大的影响。中国现有单个行业项目的成效很有限，对健康和生产力的潜在正面影响并未完全实现。”

　　今年11月中旬，当记者在关中严重缺水区采访，询问村民现在吃什么水时，每次被询村民都神色自若地回答：“窖水。”如果在项目实施时不搞健康教育，村民可能会觉得跟自来水比起来，水窖里的雨水更“物美价廉”些。耀州区项目办官员王喜顺告诉记者，在经历了大规模的社区宣传之后，耀州区的两个项目点仍有5%的农民不愿接受新的供水方式。

　　因为缺水，这里的农户每天打上半盆洗脸水，要全家依次使用，全部成员洗完后，水的颜色变成了粘稠的灰黑色，却仍舍不得倒掉。耀州区白家庄村74岁的老太太张翠霞跟记者说她这辈子只洗过三四次澡，至于饭前便后洗手，这里的人们更无此习惯。

　　于正之副主任对记者说：“在项目前期考察中，世行的官员、专家每到一个地方，就是看两点，一是看水，二是看厕所。对于他们来说，在农村上厕所是很痛苦的事。那里的厕所都是土厕所，老外拍了照片，要求100%改成卫生厕所。至于厕所的类型，国家爱卫办推出了五种新型厕所，陕西省根据实际情况，选择了两种，一种是沼气池厕所，另一种是双瓮漏斗式厕所。”

　　项目理念的冲突与融合

　　目前国内的饮水安全项目，通常情况下前期工作都很简单，当年申报，当年下计划，当年就实施了，而外贷项目的特点，是前期程序多，很复杂，后期执行起来却很简单。

　　比如陕西及四川两省项目的前期起码要经过以下程序：国内部分，要有项目建议书、可研报告，提交资金申请报告、环评报告等。世行那里，还要提交与国内不一样的可研报告、环评报告，以及征地拆迁与移民安置报告、水库大坝安全报告、社会评价报告，以及项目实施手册等。于正之副主任说：“光搞这些东西，就用了一年半时间。”

　　协议达成后，再进行贷款谈判。贷款谈判的前提，一是国内程序必须走完。“比如给国务院提交的资金申请报告，程序全部走完得大半年时间，我们做了技术处理：先跟外方进行技术磋商，等国务院批复下来后，再将技术磋商升级为谈判，这样时间就缩短了。加快这一进程的目的，是赶在7月底世行董事会的审批。因为每年7月底世行这个财政年度就结束了，如果这个财政年度未能批准，下一年度不知又会发生什么变化了。”于正之副主任说。

　　2007年6月26日，世行董事会批准了这一项目。9月29日有关各方签署《贷款/赠款协定和项目协议》，之后的办理生效又要用一年时间，目前还未办理完。

　　项目签约后，外方要求先试点，陕西省第一年的试点县是20%，第二年40%，第三年40%，分批实施。但陕西省的项目官员觉得，我们新农村建设搞了这么多年，已经积累了丰富的经验，没有必要反复试验了。

　　于正之副主任说：“投入陕西的3750万美元看起来是很大一笔数目，但是分到各个村，就是很小的工程了，实施起来很快，所以我们跟外方说，群众积极性都很高，需求很迫切，渴望快点实施。而且，现在国债也在安排一些饮水工程项目，如果我们搞得慢，跟国债工程会有交叉，对项目的整体安排有影响。”

　　为了让世行官员、专家增加对工程紧迫性的感性认识，陕西省项目办陪同他们到两个首批试点县去考察。耀州区的豹村离城区只有10公里，属于渭北旱塬。这里每户门口都有集雨窖，水里飘着秸草、虫子，夏天天气热时，水是臭的，要撒些白石灰，打上来后，再放桶里沉淀一下。

　　于正之副主任说：“世行的官员、专家去看了，都很震惊。我们趁机说，这里的老百姓都等着安全饮水啊！不要分批了，赶快实施吧，项目今年实施不了，老百姓就要再多喝一年脏水！”

　　世行的官员、专家都很感动，但是回到北京后，理性的思考又占据了上风，仍然坚定地要求分批实施。

　　印台区项目办官员樊晓锋也跟记者说：“我们多次呼吁：中国人做事情的习惯，既然定下了，方案也拿出了，老百姓的热情已经达到了高潮，就尽快开工吧！当初说的是试点县只有一年，一晃两年过去了，还没动静。老百姓的心都凉了，去我们那儿办事的村长都问：这事儿是不是又泡汤了？”

　　作为当地政府官员，樊晓锋还有着另一层苦恼：“2005年底，做2006年工作规划时，我们就向区政府承诺了这件大事，区里又作为政府本年度要为百姓办的大事之一，在媒体上公布，向社会公众承诺了。但是，因为项目实施不了，到年底我们得向区政府解释。然后再列入2007年要办的大事之一，但今年还是兑现不了。明年我们再承诺，老百姓都不相信了。”

　　因为这个项目是2005年4月开始包装的，当年年底，陕西省政府开始制订《陕西省“十一五”农村饮水工程规划》，因此，省里也把该项目作为重点放进了《规划》，寄望于它会为《规划》做出重大贡献。

　　于正之副主任告诉记者，外方坚持要求“分批实施”的理由，主要是对我们的硬件和软件不放心，特别是软件方面，比如社区动员能力、群众适应程度、以及供水方案等等。

　　按照项目规划设计，张翠霞老太太所在的耀州区马咀项目区，要从附近的桃曲坡水库引水，在山顶上净化后，供应下面10个行政村。桃曲坡水库的正常库容量是7000万方水，供应这点水是九牛一毛；引来一方水大概三四元钱，老百姓也容易接受。

　　谈起外贷项目与国内项目的不同，耀州区项目办官员王喜顺说，外方非常关心的是，必须让群众自愿接受，而我们国内的项目是不管怎样，只要能运行起来就行。

　　印台区陈炉镇的项目，实施后能覆盖陈炉镇全部18个行政村，1.8万多口人。外方对水质的要求很高，这一点也区别于国内的供水工程。陈炉镇项目区提了四套供水方案，最后由中方、外方共同确定了使用铜川市区的自来水。项目验收后，将会整体移交自来水公司，收费、维护均由其负责。市区自来水管网的水上到陈炉镇，要经过三级加压。每加压一次，就要产生一次加压费。但在铜川市政府协调下，印台区政府已与自来水公司签了协议，必须与市区居民饮水同质同价。

　　记者问，如果自来水公司供水成本很高，亏损了怎么办？印台区项目办官员樊晓锋说：“那是他的事，反正我们跟他签了协议，必须得按这个价格供水。但是铜川市区本来就不大，现在自来水公司的供水尚有余量，应该会有收益的。”

　　世行陕西项目的供水工程，人均投资标准上限是关中650元，陕北850元。如果哪个地方超出了人均投资上限，须有充足理由，经过调查，情况确实的，可以上调。陕北志丹县有三四个村，只一二百户人家，打井得300多米，经过多方论证，世行同意那里的多村工程人均投资上限为931元。

　　陕西省外贷办副主任于正之说：“外方的要求是非常人性化的，要保证每个人的基本生存权利。我们是整村推进，不允许有漏户，并且制订了优惠政策，保证每一户都用得起水。比如项目配套里农户要出一部分钱，如果他拿不出怎么办？我们与世行官员探讨：不能让他无偿使用水，不然，邻居们都来他家来接水了。工程建设资金可以一次性解决，管理环节怎么办？我们的办法是，在国家颁布的基本用水量之内，他可以享受成本价，超出部分，就与全村人的水价一样。还有一些根本无力支付水费的，由村委会主持召开村民代表大会，讨论办法，比如大家是不是将他的水费均摊，承担起来？”

　　印台区项目官员樊晓锋跟记者说：“世行官员要的东西特别多，咱认为跟咱们的工作没关系的他们也要，比如他们问村委会有没有营业执照？我们的村委会都是高度自治的一级组织，他把它当成国外的社区组织了。我们说村委会负责好多事情哩，但他要求每个机构只干一件事情，不相信村委会，要求每个村都要成立WASH委员会，但我们觉得机构设多了，还要考虑人员工资问题。”

　　WASH这个单词本来的意思是“携手”，此处指的供水、环境卫生、健康教育三位一体。外方要求凡单村供水的村庄，都要成立WASH委员会。这个WASH委员会可以是村委会，也可以是村委会领导下的机构。外方要求WASH委员会内必须有弱势群体代表，反映这方面的声音，体现公平。如果是多村供水，则每村选一名代表，组成WASH工作组，跟供水站协调收水费，反映问题，协调定价等供水、定价、收费等问题。

　　陕西省外贷办项目处的张锋利说：“世行一直想全部推行协会式管理，但是我们在实践中，觉得多村供水中，协会管不一定好。因为每个村的声音不一样，关于定价、维修、供水，扯不到一块儿。如果是单村供水，由协会来管的好。”

　　按照世行的说法，贫困不仅仅是收入不足，贫困也意味着缺少基本的行动自由、选择权和机遇，容易受到滥用权力和腐败现象的伤害。因此，“我们认为不应把贫困人口视为负担，而应把他们当作反贫困斗争的资源和伙伴。我们的扶贫方式是使贫困人口成为发展的中心，为他们创造条件，使他们能够通过获得更多的信息，更多地参与决策，从而更好地掌握自己的生活。”

　　因此，世行更强调100%覆盖，更强调公平。在陕北志丹县考察时，世行官员看到半山腰有几户人家，问上面住的是否村里人？当地官员回答是。世行官员又问项目包括了他们没有？回答是没有。世行官员就在会上专门提出来，一定要覆盖这几户人家。

　　DFID的官员更是提出：照顾弱势群体应有政策框架。在他们的要求下，陕西省项目办专门制订了《陕西省农村安全饮水与环境卫生项目保护农村特困家庭、弱势群体权益政策框架》，陕西所有15个项目县都拿出了具体实施办法。这项政策的原则就是确保项目区所有特困家庭、弱势群体享有本项目提供的服务。

　　与世行比起来，DFID更注重卫生厕所的改建。按照项目规划，如果农户一家四五口人，家里养有猪、牛等家畜，就可以建沼气池厕所，一池三改（灶房、猪圈、厕所），成本大概在2000至3000元，其中投劳占很大一部分。项目对每户补贴750元。如果农户家里没有猪、牛等家畜，可以建双瓮漏斗式厕所，成本更低。

　　“光是改厕问题，我们就与世行讨论了半年之久。”张锋利说，“国内实施的改沼气池厕所项目，对西北省份每户补贴1200元，我们按这个标准报了，DFID不同意，他们的理由，一是不管你用什么厕型，都要统一补贴标准，而且还要取下限，就低不就高，目的是以有限的资金，尽量扩大覆盖面。二是他们只支持最贫困的农户。他们认为农村能建沼气池的，家里养的有猪、有牛，应该是富人了。我们给他纠正了多少次，说在农村什么家畜都不养的，反而是有钱人，但他们不相信。双方一直僵持不下，DFID的官员说不行我们就退出，不搞赠款了。后来国家发改委的官员亲自去与世行、DFID交涉，还是不行，最后只好按照他们的意见设计了。”

　　当初，陕西省项目办将为村庄修建排污设施也列入了计划，但世行官员认为这项工程可以利用国内资金解决，如果加入它，就突出不了本项目改水、改厕的重点，因此不予考虑。

　　陕西省外贷办副主任于正之认为通过这个项目，不光是利用外资，而且也来了许多外国专家，带来了国外的先进理念和经验。于副主任说，根据目前的进展情况来看，今年年底前，陕西首批四个试点县的规划将正式进入实施阶段。