用税收规范耕地保护

　　特约评论员 杨涛

　　日前，国务院公布了新修订的“耕地占用税暂行条例”，改革亮点包括提高税额标准、统一内外资企业税负、规范税收减免等。应该说，耕地占用税只是一个小税种，在财政收入规模日趋扩大的现在，耕地占用税与城镇土地使用税相加，也不及税收总额的1%。

　　应该说，本次修订耕地占用税的最大意义，还是在于促进了税法的规范性，促使税法严肃性和统一性进一步提高。其中，对外资企业开始征税，意味着结束了其享受几十年的“免费午餐”。近年来，重新审视利用外资政策，给予外资企业国民待遇，成为我国适应新形势变化的重要政策思路转变。与此相应，税收体系开始全面梳理对外资政策，企业所得税统一是最重要的，而其他小税种也必须维护税收政策的一致性。事实上，在多年各级政府招商引资的狂热中，大的外资企业都躲过了百万甚至千万元的耕地占用税，另外考虑到大量的“假外资、假合资”行为，旧条例事实上造成了占用耕地的“逆向选择”，以及税收利益的较大损失。除此之外，新条例还取消了对铁路、公路线路等混乱的免税规定，另外在征管细则方面，新条例也修改了与“税收征管法”不一致的地方。由此我们也看到，在“税收征管法”修改了这么多年后，单个税法条例中与之还有冲突的地方，说明税制规范性和严肃性还有待促进。

　　再就是表达了对耕地保护的政策倾斜，其中把税额标准提高4倍、占用基本农田的在此基础上再加50%的税，都明确表示了政府保护耕地的政策意图的延续。我们知道，长期以来，保护耕地已经上升到基本国策的地位，但是这段时间有部分学者开始加以质疑，认为应该放弃保护耕地，鼓励城市化占地，农产品消费可以从国外购买。这些错误的论点一度混淆了视野，而新条例再次明确了保护耕地的重要性，起到以正视听的作用。当然，对保护耕地来说，耕地占用税的形式意义一直大于实际作用，要真正保护耕地，还更多需依赖行政手段的作用，如2007年国土资源部通过审批控制，在各地申报用地规模中，减少占用耕地达17.13%。

　　在公众最为关心的、耕地占用税修订与房地产价格的关系方面，却理应没有太多的内在联系。具体来看，耕地占用税带来的土地成本已经很小，1987年用地成本中耕地占用税的比例一般在20％左右，到2006年各地的这一比例均低于1％。，作为非农建设行为的一类，房地产建设受的成本影响也不会高过平均水平。同时，新条例明年初才实行，已征收的土地则不会受影响，而在一些地方开发商大量囤地的情况下，原有土地储备才会对未来房价产生现实冲击。其实最值得担心的是，开发商会借机把提高的税收成本超额转嫁到购房者身上。当然，在紧缩性宏观调控影响下，这段时间各地房价开始下降，但在地方“土地财政”模式和人民币升值的大环境不变的情况下，房价不会真正迎来拐点。这样在下一轮房地产繁荣周期到来时，开发商就可能会以税收成本理由来提高房价。因此，虽然耕地占用税之类的小税种不应对房价有实质影响，但政府应采取相应措施，避免开发商利用信息不对称来向房价中超额转嫁成本。

　　总之，除了保护耕地的税收本质，耕地占用税修订只是税制规范化的一个环节，也是整个土地税收制度改革的一部分，今后是否能与城镇土地使用税、物业税等一起，构成支撑地方政府职能的财产税体系，将成为解决“土地财政”和高房价问题的关键。