国有资产立法促进大部门改革

　　第十届全国人大常委会第七十次委员长会议决定，全国人大常委会第三十次会议审议国有资产法草案。这标志着国有资产法将正式进入人们的视野。

　　国有资产法起草工作几起几落，此前之所以未进入常委会的议程，原因在于我国国有资产行政管理体制尚未理顺。国有资产从多头管理到综合管理，经历了一系列的制度变迁。国务院国资委的成立，给国有资产法的出台提供了难得的契机。但是，困惑依旧存在，仅在国有资本经营预算编制环节就有着诸多问题。国有资产监督管理法律关系一直没能彻底理顺。

　　解决这些问题当然不能全部依靠国有资产法，但是，国有资产法不能不为解决此类问题预先留下法律对接的窗口。假如国有资产法仅仅满足对现存行政管理体制的确认，那么这部法律既不能从根本上解决国有资产保值增值的问题，也不能彻底理顺国有资产监管体制。

　　我们必须承认，现行的国有资产监督管理体制虽然在一定程度上解决了多头管理所带来的弊端，但是，国有资产监督管理部门“胡子眉毛一把抓”的管理方式，确实又产生了许多特殊的问题。例如，国资委下属企业之间的竞争如何监管？国有资产调拨、资产重组如何适应现代市场经济运行机制需要？所有这些问题都促使立法机关必须在更广阔的视野，从行政体制改革出发，构建崭新的国有资产管理体制。

　　当前，我国国有资产监督管理实行的是金融资产与非金融资产分别管理的模式。在非金融类国有资产中，文化、体育等国有资产和其他无形国有资产仍然处于多头管理的局面。所以，从理顺国有资产监督管理法律体系的角度来看，也要求立法机关通过制定科学的国有资产管理法，推动我国行政体制改革。可以这样说，国有资产法为我国大部门体制改革提供了难得的机遇，而大部门改革又为我国国有资产法的出台埋下了伏笔。

　　我国行政体制改革的通常做法是，由中央出台有关设立行政机关的红头文件，组建行政机构，然后由行政机构制定法律，明确行政机构的职能。这样做虽然在一定程度上解决了行政立法滞后的问题，但是却在客观上造成了行政机构权力扩张、行政职责不清的现象。所以，要想科学推进行政体制改革，必须首先制定法律，并且根据法律设置行政机构，明确行政机构的职责和工作程序。

　　国有资产法应当按照宪法的规定，明确国有资产的范围，确定国有资产监督管理的行政机关，规定国有资产监管的程序和具体的权限，确保国有资产监督管理职责分明。当前我国国资委是隶属于国务院的特殊事业单位，担负着监督管理国有资产的重任。但是，在实际工作中，国资委更像是一个超级经营公司，它以国有企业的经营利润为考核指标，并且在海内外选拔国有企业经营管理人才。这样的监管体制既不符合我国国务院组织法、公务员法的规定，同时也不利于从根本上约束国有企业经营管理人员的经营行为，所以应当从体制上加以改革。

　　从国有资产的属性来看，国有资产监督管理机构应当隶属于全国人大常委会；从国有资产分布特点和经营管理的便利性考虑，国有资产监督管理机构应当属于特殊的监事会??由人大代表、经营管理专家、国有企业职工代表组成，担负在全世界各地选拔优秀管理人才的职能。国有企业的董事会组成之后，应当定期向各级人大常委会报告国有资本经营预算，并且接受各级人民代表大会代表的质询。国有资产法不是一个授权行政机关经营管理国有资产的法律，而应当是一个约束各级行政机关干预国有企业经营管理行为的法律。从这个意义上来说，国有资产法应当跳出传统的行政主导立法的窠臼，真正成为一个实现国有资产保值增值的法律。

　　很显然，按照这样的改革思路，国有资产法草案中所涉及的行政体制改革，将不仅仅是把现有的国有资产监管机构进行重新组合，建立统一的管理体制，也不仅仅是确定现有的分级管理的国有资产管理体制，而是在重新整合国有资产的基础上，明确国有资产监管机构的法律地位，建立一种对最高权力机关负责的科学的国有资产监管体制。

　　这样的国有资产监管体制改革，可能会触及到一些行政机关的特殊利益，会影响到部分国有企业的利益。但是，国有资产的属性决定了监督管理机构必须直接对国家最高权力机关负责，必须在最高权力机关的授权之下，建立一种有别于传统行政机关的特殊的国有资产监督管理模式。新的模式是跨越行政部门的、超越行业利益的、真正为全体出资人负责的国有资产监管体制。从这个意义上来说，全国人大常委会审议国有资产法，不仅是出于对国有资产监管机制调整的考虑，在一定程度上也促进了我国行政体制的系统化改革。