“跑部钱进”考问转移支付制度改革

　　如何加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，遏制国人诟病已久的“跑部钱进”现象，已经成为实现“基本公共服务均等化”亟待破解的一个紧迫问题。

　　　我国公共财政的建设，已把公共服务均等化作为一个战略目标提了出来，而这主要是通过财政转移支付来实现的。

　　　中西部与东部，差距咋还这么大

　　　实现基本公共服务均等化是公共财政最根本的任务。财政转移支付制度是分级财政体制的一项重要内容。尽管近年来中央财政通过转移支付加大对中西部地区的支持，但中西部与东部地区之间在经济发展和提供公共服务等方面的差距，不仅没有缩小，反而在继续扩大。这固然与地区间经济发展水平的差异有关，而财政转移支付制度本身的缺陷也是其重要原因。

　　　转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理。我国在1994年分税制财政体制改革的基础上，逐步建立起转移支付制度，形式主要有：税收返还、过渡期转移支付（2002年起改为“一般性转移支付”）、体制补助、结算补助、专项拨款（也称专项转移支付）。

　　　目前，世界上大多数国家都采用两种财政转移支付形式，即均等化的一般性转移支付和专项转移支付，并且以前者为主，后者为辅。而我国的转移支付形式，真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，其所占比重很小，目前尚不到10％，均等化作用有限。近几年，适应新的情况，又新增了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”等形式，目前已占到23.5％，尽管具有均等化作用，但都具有专项用途，将其归并到专项转移支付中去可能更为确切。另一方面，专项转移支付比重过大，目前占到30.7％。并且种类庞杂，几乎涉及到了所有的支出项目。

　　　税收返还的设计并不是根据地区经济的发展水平的差异，与建设财力与事权相匹配体制相背离。税收返还，是财政转移支付的主要形式，在相当长的时间里一直占到中央对地方财政转移支付总额的50％以上，目前仍占到36％。在地区间经济发展差距巨大的条件下，税收返还的真正得益者是经济发达地区，不但不利于缩小地区间财力配置的差距，反而成为扩大差距的消极因素。

　　　转移支付缺乏规范性和透明度，助长“跑部钱进”

　　　财政转移支付制度本身的缺陷，还体现在转移支付资金分配办法不规范，不公开、透明；省以下财政转移支付制度尚不完善，存在形式多样、力度不够、更不规范等问题。专项转移支付，其拨款办法尤其不规范，表现在拨款的依据和标准不规范，立项审批不规范，项目的确定和范围选择不尽合理；缺乏有效监督，在目前地方财力紧张的情况下，部分专项转移支付资金变成了地方政府的“吃饭”钱，被截留、挪用，浪费和低效率的现象相当普遍。目前每年送人大审批的预算草案中，转移支付预算编制过粗，多达239项的专项转移支付，只列出了社保、支农、科技、教育和医疗卫生5个大项，缺乏细分，这使得人大难于审查监督。

　　　地方预算编报的中央转移支付的项目和数额更不完整。据国家审计署对20个省（区、市）的审计，2005年，这些省（区、市）共编报中央转移支付收入3444.27亿元，仅为实际数的44.5％。未编入预算的这部分资金便脱离了人大的审查监督。另外，有的专项资金的分配管理办法至今没有公开。分配的不公开、不透明，助长了“跑部钱进”的不良风气。

　　　均等化作用有限：转移支付制度亟待改革

　　　党的十七大报告强调，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。要促进区域协调发展，实现中国经济整体腾飞，财政转移支付制度亟待进一步改革和完善,以增强财政均等化功能：

　　　完善转移支付制度的指导思想。财政转移支付要以实现全国各地公共服务水平的均等化为基本目标。应实行一般转移支付为主、专项转移支付为辅的模式。

　　　试行纵向转移与横向转移相结合的模式。我国一直实行单一的纵向转移模式，试行横向转移具有一定的必要性：目前我国东部发达地区已接近一些发达国家的水平，有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展；东部与中西部地区差距过大，单靠中央对地方的纵向转移实现基本公共服务均等化，将会旷日持久，难以实现；东部支援西部已有一定的政治思想基础，只是尚未形成制度；东部支援中西部，有利于加快地区间的协调发展，最终也有利于东部地区经济的发展。

　　　逐步取消税收返还。1994年分税制改革，当时采取税收返还形式，维护地方既得利益，是为了分税制财政体制改革方案的顺利推行，是必要的。但应看到，由于税收返还的数量大，又属于非均等化转移形式，同实现公共服务均等化目标相悖。目前已经具备取消税收返还的条件，当然为了减少阻力，还可以规定一个过渡期（如3?5年）。将其并入一般转移支付形式，将使财政均等化功能大大加强。

　　　科学界定专项转移支付的标准。应当做好以下几件事情:科学界定标准，像义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出都不应列入专项转移支付的范畴；控制规模，专项转移支付只能是次要的、辅助的形式；列入项目要经过科学论证和一定的审批程序；加强对项目的监督检查和绩效评估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。

　　　完善财政转移支付的法制化建设。用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来，是各国的共同经验，这有利于减少人为因素的干扰和影响，保证转移支付制度的正常运行。目前我国现行的转移支付制还很不完善，缺乏规范性和透明度，带有很大的随意性，急需加强法制化建设。（作者系中国人民大学财政金融学院教授）