王金南：节能减排 知易行难

　　由中国宏观经济学会、21世纪经济报道、CCER主办的21世纪中国经济年会暨首届21世纪城市发展论坛，于07年12月22日在北京嘉里中心举行。搜狐财经(相关:理财 证券)作为本次年会的独家网络媒体从现场发回如下精彩报道：

　　王金南（国家环境保护总局环境规划院副院长）：

王金南（国家环境保护总局环境规划院副院长）

　　一、污染减排的现状

　　对当前的污染减排形势，我有以下几个判断：

　　第一个判断：污染减排是中国环境保护史上一项意义深远而且十分艰巨的任务。

　　节能减排是中国政府落实科学发展观的一个重大举措，是中国政府国家意志的一个体现，也是政府落实1992年联合国提出来可持续发展战略一个新的提升。目前污染减排工作已经成为中国“十一五”环境保护工作的重中之重，污染减排任务十分艰巨。为什么？与脆弱的节能减排指标相对的是强大有各种驱动力驱动的GDP增长的预期指标，一方面是很脆弱，另外一面是很强大，同时在减排工作中也存在很多制度性、体制性和政策性的障碍，另外一些目标的边界条件和当初制定目标时的情况有着巨大的差异。

　　从美国二氧化硫排放趋势看，美国二氧化硫排放最高的是上个世纪80年代左右，大体上是2500万吨，跟我国目前的水平相当，但是美国花了将近30年的时间减排到目前的1245万吨，目前我国要花30年左右的时间来解决，从国际上就可以看出这个问题的艰巨性。

　　第二个判断：污染减排本质上是一个综合的社会经济和政治问题。

　　污染程度是和人口增长、GDP增长密切相关的。我们通过公式推导可以发现GDP增长越快，就越不容易实现经济增长与环境负荷之间的脱钩。回顾一下“十五”期间GDP的增长率9.5%，能源需求弹性最高达到1.4%，“十五”期间五年原材料生产和消费相当于过去“八五”和“九五”的总和。环境污染与经济发展之间的关系问题是经济研究经常讨论的一个问题，一般来说随着经济的发展、人均GDP的增加，环境污染会上升，环境负荷也会上升，但是到达一定水平以后污染负荷会下降，环境质量会得到改善，一般称之为库兹涅兹拐点的出现。但是在中国这个拐点还没有出现，目前来看污染还是随着GDP的增长而增长。

　　为什么污染减排是一个政治问题？因为二氧化硫、化学需氧量、持久性有机污染物等等，对人类健康（包括生育方面）、社会稳定都有很大影响，温室气体在最近和未来都是很严峻的现实问题。中国政府在巴厘岛会议上向世界承诺，要实现20%的节能减排目标。

　　第三个判断：动态削减任务远高于静态削减任务，控制新增量是减排重点。

　　当时中国政府提出节能减排问题的时候，是存量的削减目标，但是实际上GDP还在快速增长，新增量这一块是更大的问题。根据我们的研究，假如GDP增长10%，那么在“十一五”期间新增污染物如二氧化硫就有370万吨，需要总消费量是670万吨，动态的削减率就是把新增的370万吨削减掉，也就是削减了26%，比静态削减10%高了16个百分点。同样的道理COD动态削减率是40%，比静态削减率要高出30%，动态削减量要远远大于存量静态的削减，一些地区没有把这两本帐搞清楚。

　　第四个判断：实现节能目标对实现污染减排目标至关重要。

　　假如GDP平均增长10%，若完全依靠节能手段来实现二氧化硫减排，节能的程度要达到44%，现在却连20%都达不到，所以光靠节能来完成二氧化硫的减排是不可能的。从单位GDP能耗对减排的影响看，在GDP10％的增速基础上每增加一个百分点，二氧化硫排放量就要增加77万吨，化学需氧量排放量就要增加67万吨。

　　第五个判断：减排方案尚不能精确保障目标实现。

　　目前国务院制定了一个节能减排综合性工作方案。分析来看，这个工作方案过分倚重火电厂脱硫工程。在化学需氧量上削减更是一场硬仗，新增城市污水日处理能力45000万吨，至少要新建、改建污水管道长度16万多公里（2004年才是7.8万公里），如果没有污水管道，建了污水处理厂也没有用。同时污水处理厂的污泥也要得到重视，污泥没有处理好，也没有形成事实上的真正减排。

　　第六个判断：投入不足正在成为制约减排的关键因素。

　　根据“十一五”环境保护规划，全社会环境保护资金需求是15300亿元，占同期GDP的1.35%，比十五期间7000亿的环境保护资金需求要高，但是目前来看这个缺口还是很大。这里很重要的一点就是中央和地方污染减排事权财权划分不清，财权上收得比较多，但是事权一般都往下推。这需要包括中央政府在内的各级政府落实。

　　另一个问题是现在环保投资也有很大的水分，比如“十五”期间统计的环境保护投资占GDP1.1%左右，但是扣除用于园林绿化、风景名胜区、燃气集中供热等非治污费用后，真正用于污水治理只占GDP的0.6%左右。

　　第七个判断：减排工程能力与实际效果有比较大的差距。

　　现在，减排工程抓得比较多的是要建多少污水处理厂、要建多少脱硫装置，但是这些设施建完以后能够形成真正的减排，又涉及到相应配套政策、监督执法是否到位等问题。比如污水处理厂没有相应的管网和相应的收费支持只能在那“晒太阳”。相对来说化学需氧量削减政策远远不如二氧化硫减排政策到位。市场无序竞争严重影响脱硫工程质量。本世纪初脱硫工程每千瓦1200元左右，现在市场上100元的都有，这些脱硫工程竣工之日有可能就变成了改造之日，带来更大的浪费。

　　治污设施长期运转还缺乏配套政策，比如很多企业在利益驱使下建成减排装置，但没有强有力的监督而不运行；污水处理收费政策和运营机制也不足以支持大规模的城市污水处理建设；还有的地方以市场化改革作为幌子逃避政府责任。市场化的问题，在医疗、教育等公共领域上做的一些探讨，每个人评价不一样。但是在环保这个领域，至少中西部地区如果过多依赖于市场化手段的话，最后还是搞不起来，这个问题也是要区别对待的。

　　总的判断就是中国污染减排决心大，难度也很大，有希望，但是一个持久战。

　　二、节能减排的持久战

　　第一，要建立节能减排约束性指标优先考核质量指标。既然提出节能减排是约束性指标，GDP增长是预期性指标，那么为什么在考核体系里不把节能减排作为一种约束性指标呢？既然是约束性指标，政府投入为什么没有约束性的预算呢？既然是约束性的目标指标，为什么在政策方面没有约束性的指标，如明确提出COD收费提高的标准。另外还需要在制度上建立发展改革资源和能源环保部门联合一体化的监测预警机制，现在光靠环保部门自己解决不了这个问题，还需要考虑经济增长、经济结构调整等各个方面因素。

　　第二，确保环境和经济政策的协调性和可知性。加快改革财政、税收、金融市场政策，使之与节能减排政策协调配合，形成调控合力；提高能源资源价格和减排收费标准，调动企业节能减排内在动力；建立基于总量控制的产业政策，逐步引入污染排放绩效的管理方法。政府部门应带头，身体力行做表率。政府有三只手，一只手是破坏环境，不少污染企业都是在政府批准下招商过来的；第二只手是庇护破坏环境的手，老百姓去告破坏环境的企业，一些政府还要去保护；第三只手是政府身体力行地进行节能减排的手。我觉得要把第一只手砍掉，让第二只手缩回去，把第三只手光明正大地抬起来。

　　第三，实施强化前端和中端的全过程减排战略。目前节能减排方案基本上落脚点偏重工程治理减排，其他如产业结构调整、强化监督管理减排等需要进一步强化。但是从国际上看，大部分靠的都是能源结构的调整、能源效益的提高、技术进步来减排，所以减排战略重点也应该有所调整，应优先控制资源能源消耗不受约束的增长，控制经济增长过程中不合理的污染物新增产生量。

　　第四，实施一级财权、一级事权减排责任制度。中央、地方政府的污染减排事权应该根据中央、地方财税分配体制进行分配。节能减排是约束政府的刚性指标，各级政府在减排方面的财政支出也必须像教育、卫生、科技一样作出刚性规定。2003年，美国、加拿大和瑞典等国家，中央或联邦环保部门的预算支出占中央或联邦政府总预算支出的比例分别为0.7％、0.5％和0.51％。考虑到减排的特殊性和紧迫性，建议中央和地方政府财政今年开始从新增财政收入中拿出5～10％支持减排。学习OECD国家经验，中央及地方建立专项资金，促进环境基础设施建设。

　　第五，加快建立促进减排的激励和约束长效机制。学习美国经验，建立中央财政城市污水处理周转资金，实施排污权有偿取得和排污交易，排污收费标准调整应该一步到位。环境资源价格改革和环境税应该尽快启动。最近环保总局配合国家税务总局和财政部正在制定环境税政策，但是我也担心这项政策的制定，有可能被明年治理通货膨胀的政策埋葬。

　　第六个，优化二氧化硫减排方案，这是技术性的问题。重点需要从煤炭的开采、利用、消费等全过程推进二氧化硫的系统减排，加强脱硫设施监管的全过程监管，积极推进火电厂脱硫石膏的综合利用。

　　第七，尽快提高化学需氧量减排方案的可操作性。二氧化硫减排是与企业密切相关，特别是与电厂，化学需氧量削减是与城市政府职责特别相关，现在的情况是二氧化硫减排形势比较好，化学需氧量的减排出现的问题很大。

　　第八，提升环境监管和综合能力。强化污染减排数据的整合和动态管理；强化在线监测设备管理，充分发挥在线监测作用；完善减排指标体系，尤其是能力减排和实际减排指标。

　　第九，从现在开始应该实施污染减排的五个转变，即从单纯注重污染物排放总量减排向总量减排与环境质量改善相结合的方向转变；从注重重点行业减排向全面削减的方向转变（工业锅炉、造纸、冶金、化工、建材）；从注重落实减排工程能力向注重减排工程质量和减排实际效果方向转变；从单一污染物总量控制向多种污染物总量的协同增效控制转变；从注重依赖行政干预向更多地利用市场经济长效手段转变。