构中国特色土地政策参与宏观调控体系

　　去年我提出运用土地政策参与宏观调控是我国特殊国情特殊发展阶段的特殊选择。对于运用土地政策参与宏观调控，理论界有不同的看法，在市场经济比较完善的国家，宏观调控的政策工具主要是货币政策和财政政策，而土地政策参与宏观调控，则是特殊阶段的特殊选择。

也就是说一旦中国的市场机制完全建立了，政府职能完全转变了，行政体制改革完全到位了，土地政策就会退出调控领域，恢复本来的定位。这里我想就五年来土地政策参与宏观调控的成就以及构建中国特色土地政策参与宏观调控的几个重点问题，谈一谈自己的看法。

　　土地政策促进经济结构调整

　　2003年党中央、国务院正式提出运用土地政策参与宏观调控，经过五年的时间，土地调控从主要着眼于土地市场的调控，转变为运用土地政策参与宏观调控，从针对行业的调控转变为针对整个国民经济的宏观调控，不仅对土地管理提出了新任务，而且使国家的宏观调控出现了一个新特点，进入了一个新时期。五年来，运用土地政策参与宏观调控的成效是明显的。

　　第一，土地供应与经济增长基本相适应。2004年土地供应219670.32公顷，比2003年减少23.3%；2005年土地供应180326.54公顷，比2004年下降17.9%；2006年虽然比2005年建设用地总量有所回升，但是仍比2004年减少7%，比2003年减少28.7%。与土地供应明显回落相比，中国经济仍然保持较快的增长率，但增长速度从潜在增长区间的上限小幅回落，避免了经济过热的危险。这是由于土地供应的适时调整，使得在保证经济发展用地需求的同时，也对国民经济的平稳健康发展起到了先行调节作用。

　　第二，土地政策约束了固定资产投资的过快增长。从固定资产投资来看，其增速在2004年初达到峰值后持续下降。2006年全国城镇固定资产投资增长24.5%，低于2004年的28.8%和2005年的27.2%。2007年上半年固定资产投资同比增长26.7%，增速比上年同期回落4.6个百分点。与此相适应，2003年以来，建设用地供应始终都是在固定资产投资增长的下线波动，比较有效地遏制了固定资产投资规模的过快增长。

　　第三，供地政策促进了产业结构调整与优化。2007年对一些低水平重复建设的项目和大量耗费资源的建设项目，实施了限制和禁止用地，促使经济发达地区工业用地比重开始降低。根据对北京、上海、广州、南京等11个重点城市的监测统计，2007年1?5月份，工业用地供应总量占土地供应总量的35%，结构开始趋于合理。从全国的情况来看，2007年第二季度工业用地比重降到40%，是2005年以来的最低点，房地产开发用地和其他用地比例都有所提高。在工业用地内部，制造业用地结构不断优化。在经济发达地区，土地供应向中高技术密集型产业集中的趋势开始明显出现。

　　第四，土地调控促进了区域发展格局优化和区域协调发展。配合国家区域发展政策，土地供应呈现出中西部比重提高、东部比重有所下降的变化特征。2007年上半年中部地区土地供应25355.25公顷，同比增长56.4%，占全国土地供应总量的22%，比重提高2.8个百分点；西部地区土地供应35673.31公顷，同比增长154.5%，占全国土地供应总量的30.9%，比重提高14.3个百分点。

　　第五，土地节约集约利用政策的强化促进了经济发展方式的转变。2004年以来，通过最大限度地利用存量土地，基本扭转了建设用地供应主要依靠新增建设用地的局面。多年来建设用地供应中存量用地所占比重始终保持在50%以上，从全国来看，2003年以来单位土地供应面积的城镇固定资产投资额增加量和GDP增加量都有显著提高。

　　第六，优化房地产开发用地结构，保障民生用地的需求。宏观政策出台后，各地普遍加大普通商品住宅用地和经济适用住房用地的供应量。2006年，普通商品住宅用地供应32540公顷，比2005年增加21.3%，占住宅用地供应量的72.1%，同比提高3.4个百分点。2007年上半年，普通商品住宅用地供应18806公顷，比2006年同期增加34%，占住宅用地供应总量的81%；经济适用住房用地供应1701.54公顷，比2006年同期增加2.1%。同时，消化存量建设用地用于房地产开发，2005年以来各季度房地产开发用地供应中存量用地比例始终保持在60%以上，2006年达67.2%，今年上半年为63.5%。

　　构建土地政策调控体系

　　土地政策体系由不同层次、环节和领域的各种政策构成。参与宏观调控的土地政策仅是土地政策体系中的一部分，其实质是由政府制定、实施、调整和完善，对土地供求关系进行合理调整和适时适度地干预，以此来调控宏观经济运行，从而实现国民经济又好又快发展和社会可持续发展目标。现阶段，中国参与宏观调控的土地政策主要包括土地规划政策、土地供应政策、土地价格政策、土地税收政策等。参与宏观调控的土地政策职能，一是确保18亿亩耕地红线不被突破；二是实现土地与经济发展统筹协调，促进经济发展方式和经济结构的转变；三是维护社会稳定和公平正义。

　　构建有效的土地政策参与宏观调控体系，需要在不同的土地政策之间、不同的土地政策与外部实施环境之间形成有效的配合与互动关系。为此，需要在已经形成的土地政策参与宏观调控体系的基础上，重点把握以下几个关节点：

　　第一，强化土地资源、资产和资本“三位一体”属性的认识，加强相关理论研究和实践突破。在现代市场经济条件下，土地，特别是经过开发的建设用地，既是资源，又是资产，更是资本，集实物形态和价值形态于一身，而且随着市场经济的发育，作为价值形态的资本作用越来越突出和明显。土地资本不仅与货币资本、产业资本相并行，而且彼此交织和相互作用。一旦土地进入交易市场、抵押市场和股票市场，就成为了资本，能够创造利润和增值。因此土地调控既要调控土地资源、土地资产，更要调控土地资本，积极探索其在市场经济条件下的多种资本化实现形式，积极创新土地资本的调控政策手段。当前应特别注重土地资本市场监管，研究建立土地、金融和证券市场共同监管体系，建立健全土地融资动态监测和预警体系。

　　第二，强化土地市场动态监测预警的组织实施。构建中国特色土地政策参与宏观调控体系，一个重要的环节就是要建立土地政策参与宏观调控的核心指标体系，要从众多土地指标中选取与宏观经济密切相关的指标，形成土地政策参与宏观调控的基础性核心指标体系。在此基础上，建立起一套反映宏观经济形势特点的土地市场动态监测预警预报系统，提出土地调控景气指数。为此，需要强化土地市场动态监测的组织实施，统一土地市场、价格和抵押融资监测，统一土地市场相关数据的统计和发布，并在此基础上开展土地市场动态监测的预警预报工作。

　　第三，强化土地政策与其他调控政策的协调与配合。土地政策作为宏观调控的政策工具之一，不能取代其他宏观调控政策的作用，所以我们一直强调的是土地政策只是参与宏观调控。在发达的、健全的、完善的市场经济国家里，宏观调控的政策工具主要是货币政策和财政政策，中国作为不断发展和改革的社会主义市场经济国家，由于社会转型期的一些特殊性，致使完全依靠成熟的市场经济国家实施宏观调控的做法，难以有效完成现阶段宏观调控的任务，难以完全实现现阶段宏观调控的目标。因此，在完善货币政策、财政政策调控功能的同时，积极运用土地政策参与宏观调控，也就成为中国社会转型期宏观调控的特殊要求。所以土地政策在国家总的宏观调控政策体系的统领和部署下，既要积极主动地“参与”，充分发挥土地政策的调控特点和优势，与其他调控政策和手段密切配合；又要恰如其分地考虑自身的地位和角色，既不“失位”，也不“错位”和“越位”。土地政策必须与货币政策、财政政策等综合运用，还必须与货币政策、财政政策等协调配合，才能真正取得实效。

　　第四，进一步完善土地调控的政策体系。在当前土地调控的政策当中，我们更多的是运用土地规划政策和土地供应政策。在今后的调控实践当中，要更加注重土地调控政策的内部协调和配合。特别要注重土地价格政策和土地税收政策的运用。土地价格政策对于经济调控意义重大，土地税收政策对宏观经济的调控影响巨大。目前要着重研究土地价格政策、土地税收政策与土地规划政策、土地供应政策之间的协调配合关系，同时积极推进土地价格政策的研究和土地税收政策的完善。

　　向调控政府与调控企业并重转变

　　纵观五年来土地政策参与宏观调控的实践历程，人们正在逐步深化对土地政策参与宏观调控规律性的认识，调控的内容和手段也在不断充实和提高。进一步完善土地政策参与宏观调控体系，有几个取向值得关注。

　　第一，调控对象由主要调控政府向调控政府与调控企业并重转变。以往调控主要是调控地方各级政府，要求地方政府从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，严把土地“闸门”。从这几年土地调控的实践来看，政府依法批地的“闸门”是管住了，但是企业依法用地的“闸门”并没有真正管住，仍然存在大量计划外的非法用地。企业是经济活动的主体，土地政策的导向只有从主要调控政府转向调控政府与调控企业并重，才能更好地发挥土地政策参与宏观调控的功效。因此，要在通过土地规划政策、土地计划政策等调控政府严把土地“闸门”的同时，更要通过土地税费政策、土地价格政策、土地供应政策等，重点调控企业的用地行为。在土地供应方式方面，要强化投资强度、容积率等强制要求；在地价管制方面，严格执行土地出让最低价标准，提高附加值少、技术含量低的产业用地门槛；在土地税收方面，加快土地税制改革步伐，提高土地取得和保有成本。通过以上手段，努力实现土地调控由主要调控政府向调控政府与调控企业并重转变。

　　第二，调控内容由关注总量向关注总量与注重结构和布局并重转变。土地政策参与宏观调控，需要通过供需双向调节，既要加强总量控制，实现土地供给与经济发展和固定资产投资的总量平衡;又要按照“区别对待、分类指导、有保有压”的原则，始终把结构性调控放在突出位置，特别是土地的用途结构、产业结构和地区结构，充分体现促进经济发展方式转变和产业结构调整的方针。区域土地政策方面，要按照“十一五”规划中四类主体功能区的划分，根据各地区资源禀赋情况、经济发展阶段，结合产业梯度转移规律和人口迁移变化规律，制定科学合理的区域土地利用政策，形成合理的土地空间开发结构，实现人口、经济、资源、环境以及城乡、区域协调发展；城乡土地政策方面，要按照“十一五”规划和建设和谐社会的要求，全力支持新农村建设，保护农民利益，推进城市化进程;产业土地政策方面，要平衡土地、劳动力、资本和技术各种要素的投入关系，积极采取措施推动经济结构的升级和经济增长方式的转变。

　　第三，调控手段由主要依靠行政手段向综合运用经济、法律、行政和技术手段转变。经济手段，核心是要提高建设用地的取得和保有成本，在土地成本中加大征地补偿安置费用的比重、提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准、土地出让总价款逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重等。法律手段，重点是严格土地管理法律法规的执行、严肃惩处土地违法违规行为等。行政手段，关键是完善地方政府主要负责人土地管理的责任制度，包括完善责任内容、严格问责制度、明确考核依据、调整审批方式等。技术手段，重点是强化土地管理的调查统计等基础工作，充分运用卫星遥感、信息系统和网络化管理等现代技术手段加强对土地利用的动态监测。这些手段综合运用，不仅可以发挥土地政策在宏观调控中的作用，而且有利于促进各地招商引资质量的提高，有利于促进地区之间产业的梯度转移，有利于促进以工补农、以城促乡、城乡统筹的和谐社会建设。

　　土地政策参与宏观调控是一个新课题，经过五年的实践探索和理论研究，已经初步形成了一套中国特色的土地政策参与宏观调控的架构体系，但在实际运用中依然存在一系列的重大理论和实践问题，需要不断地探索和完善。