主体功能区整体规划：成就“井”字状城市圈

　　今后全国的城市化格局我认为是一个“井”字状。未来将不仅仅主要分布在京津冀、长三角和珠三角三大经济圈，内地可以转移一点，形成“井”字型结构。即东部的三大经济圈在沿海形成的线、内地沿着京广铁路的城市圈沿线和陇海线的城市圈，以及沿长江的经济带交织而成

　　2006年“十一五”规划发布时，“主体功能区”的概念首次进入了公众视野。

按照当时的初步设想，被优化、重点、限制和禁止开发区的四类国土空间将配以不同的功能定位，并实施不同的发展政策与政绩考核。

　　该设想一经提出，被各方誉为“唯GDP发展模式”的转型契机之一。但随之而来的担心是，这并不是一项容易的工作。这套规划的设计牵涉面广泛，整个系统庞杂而丰富，如何能将规划制定得既有明确的指导性又具备可落实的操作性呢？

　　在规划推出之前，《第一财经日报》独家专访了国家发改委副秘书长杨伟民，他亲历了主体功能区从概念提出到思路形成的整个过程。作为全国主体功能区规划编制领导小组办公室主任，他为本报详细解读了即将成为全国首部国土空间规划的政策细节和背后思考。

　　主体功能区的框架和推进难点

　　《第一财经日报》：目前主体功能区的整体规划还没有正式出台，但相信规划的雏形已经完成，请问整个方案大致上的框架是怎样的，包括哪些内容?

　　杨伟民：方案大致包括6个方面的内容。首先是对我们的国土有一个总体描述，这部分被称为“国土空间的自然本底”。第二、三部分是谈由自然约束条件引起的开发理念，以及如何开发国土空间的原则。第四部分是具体目标，第五部分具体阐述优化、重点、限制和禁止每个区域应有的功能。第六部分是配套政策方面的保障措施。

　　《第一财经日报》：发改委曾表示在2007年年底之前出台全国主体功能区规划的整体方案，但至今仍没有公布，目前规划的进程情况如何？

　　杨伟民：目前我们根据一些新情况和工作的复杂程度还在做部分改进，另外中央经济工作会议对这项工作提出了新的要求，还需要一些调整。

　　这些调整大体上集中在如何正确区分各地政府的事权，因为最终我们确定主体功能区的划分要以国家和省为两个层级开展。

　　在国家主体功能区规划的架构下，各省、自治区、直辖市也要编制覆盖所辖地区的规划。虽然在技术层面上，国家可以把960万平方公里划得很清楚，但考虑到现有的体制和今后的实施，比如，国家确定的限制开发区，今后中央财政要更多地进行财政转移支付；再如，主体功能定位要靠多级政府落实。主体功能区分为国家和省级两个层面，并在市、县层面落实，从而形成统一衔接而又分层互补的整体。这对地方政府提出了要求，我们认为地方政府要顾全大局。国家层面出台的规划也将考虑到地方局部的一些情况和利益。

　　《第一财经日报》：除了需要调整的部分，规划制定上还遇到了哪些难点？

　　杨伟民：我想难点主要有三个。首先，主体功能区目前的配套政策的体系框架是：财政、产业、投资、土地、人口、环境和绩效考核七个方面。目前现行的区域政策都有一套原本的政策体系，会或多或少和以上领域交叉，如何和现行的区域发展整体战略衔接是第一个难点。

　　我认为主体功能区规划是整个区域发展整体战略的具体落实。目前西部大开发也好，包括中部崛起也好，必须落实到具体的空间，并不是所有的空间都要“开发”、“崛起”。绝大部分国土要保护，要成为永久农田、成为绿色家园。

　　第二个难点是怎样处理和地方政府的关系，我前面也提到，现在地方政府都更多愿意划入国家层面的重点开发区域。

　　我要指出的是国家层级在划定四个区域的时候，考虑的是对全国范围的影响，比如密云水库对北京非常重要，但从国家层面看，作用就很小了。我们要避免的情况是，政策向哪个方向倾斜，划分时地方上更倾向于进入哪些区域的情况发生。

　　第三个就是技术上的难点了，目前中科院等机构都在研究如何从空间地理上对全国的国土进行评价。比如重点和优化区域之间的边界有时很难完全靠数据界定，如何做到既客观又清晰比较困难。有些优化区域具备一定的发展潜力，但是潜力是多少很难测算。我们的划分要充分体现出前瞻性和战略性。

　　财税与产业政策配套

　　《第一财经日报》：主体功能区规划的配套政策包括多个方面，财政、投资、产业、土地、人口和环境政策等。先请问你，主体功能区规划里财政政策的制定依据是什么？

　　杨伟民：财政政策大的原则是建立以基本公共服务均等化为目标，适应主体功能区要求的公共财政体制。

　　我们认为首先要确定国家基本公共服务的范围、水平及其支出标准，以基本公共服务支出标准因素为核心，修订现行转移支付制度中的标准支出项目，在一般性转移支付资金分配计算方法中，增设主体功能区的因素，并逐步增加专门用于限制开发和禁止开发区域的一般性转移支付规模，保障限制开发和禁止开发区域的人均基本公共服务支出与全国水平大体相当。

　　另外，我们还会参照现行财力性转移支付中退耕还林还草、天然林保护工程等，设置更为综合的生态修复转移支付，并将其制度化，主要用于限制开发和禁止开发区域的生态环境保护。除此之外，还会研究增设生态移民专项转移支付，对限制开发和禁止开发区域的移民家庭和接受移民的地区给予必要补助。

　　《第一财经日报》：在投资和产业政策方面，如果划分四种区域类型，那么相应的政府投资和产业导向会有什么调整?

　　杨伟民：按领域安排的政府投资，当然要与各主体功能区的定位相一致。公共服务设施建设投资和生态环境保护投资会向禁止开发区域倾斜，农业投资和生态环境投资向限制开发区域倾斜，城市基础设施投资向重点开发区域倾斜，自主创新和高科技产业化投资向优化开发区域倾斜。

　　产业政策方面的调整，在于我们会研究调整和完善固定资产投资方向调节税，根据主体功能区和产业政策对投资项目实行差别税率。对不同的主体功能区的投资项目实行不同的占地、耗能、耗水和排放标准。

　　《第一财经日报》：在配套的财政、投资、产业、土地、人口和环境配套政策中，你曾在一次演讲中表示，人口政策的配套是比较困难的，如何根据主体功能区的定位来引导人口有序流动？

　　杨伟民：对于人口政策其实有个误解。并不是完全组织进行政府行为的生态移民。事实上，跟正常人口的流动一样，禁止和限制开发区当地就业岗位有限，随着时间的推移，这部分人就业能力提高之后，自然而然就转移出去了。这是一种自愿平移的有序转移。政府能够提供的帮助是支持限制和禁止开发区域发展职业教育和技能培训，提高劳动者跨区域就业的能力。

　　除了迁出人口之外，另一个概念是吸入地的人口进入。重点和优化区域的外来人员要逐步实现本地化，但困难在于他们在户籍上没有保障，也没有享受当地的基本公共服务。

　　我认为这是一个逐步的过程，并非户籍制度一张纸的改革那么简单，关键是户籍背后的保障，是综合的一个系统。这需要等待与户籍挂钩的教育、医疗、社会保障、住房领域的改革。

　　未来城市化“井”字状格局

　　《第一财经日报》：关于优化开发和重点开发区域的划分，学界一般认为不太容易清晰？

　　杨伟民：关于优化和重点区域的划分还是有一系列的国土资源评价标准的，有些地方指标衡量比较容易掌握，当然确实也有界限模糊的地区。现在优化区域的划分我们还在制定中，有消息说全国已经划了五个优化开发区，这是不准确的。

　　有些地方用指标很容易衡量，比如东部地区的珠三角、长三角和京津冀城市圈。总体来讲，具体的边界划分确实比较复杂，但我们的划分是一个宏观整体的概念。

　　从大的趋势看，今后全国的城市化格局我认为是一个“井”字状。未来将不仅仅主要分布在京津冀、长三角和珠三角三大经济圈，内地可以转移一点，形成“井”字型结构。即东部的三大经济圈在沿海形成的线、内地沿着京广铁路的城市圈沿线和陇海线的城市圈，以及沿长江的经济带交织而成。

　　除了三大经济圈，中部的郑州、武汉有潜力带动起一个城市圈；往南北部湾、福建一带，往东苏北地区、连云港一带，也可以承载一定的城市化和人口。

　　其他地区不太可能形成城市连绵的城市群，有可能会做大一个到两个城市，但潜力我们可以想象不会太大。

　　《第一财经日报》：关于潜力，功能区的规划如何对地区的发展进行预期，比如有些限制开发地区是否具备发展的潜力，如何预测它今后会发展成优化还是重点呢？

　　杨伟民：关于地区潜力问题，我个人认为，在限制开发区里面很难再找到有发展潜力的城镇。因为限制开发区主要地形是山区，那些地区没有形成大规模城市化的潜力。事实上，这些地区主体功能的定位会越来越清楚，就是提供“农产品”和“生态产品”。