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大部制改革的核心是转变政府职能

  ⊙邓聿文

  近期行政体制领域的一个热门话题是大部制改革。所谓大部制,简单地说,就是按照市场经济发展的要求,将职能相对接近的部门进行横向合并,从而拓宽管理幅度。在大部制的改革中,我认为,应把转变政府职能作为其核心任务。
这是因为,政府机构是政府职能的载体和承担者,随着政府职能的转变,政府机构的设置必须遵循和体现满足市场与社会需求的基本导向。另一方面,政府职能转变的结果也必须在机构改革中有所体现。

  从行政管理体制改革的历史来看,转变政府职能也一直是中国加快行政管理体制改革的核心任务。改革开放以来,我国已先后进行五次政府机构改革,政府职能转变一直居于突出位置。十七大提出的建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,其首要前提就是转变政府职能。

  根据一些学者的不完全统计,在国务院现有的66个部门中,职责多达80多项,仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外,农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉,不仅造成了部门之间扯皮现象多,行政效能低下,过多经济资源被行政机构自身消耗掉;更重要的是,它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能,无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此,必须对现有政府机构进行有效整合,改变政府机构繁多、职能交叉的现象,通过减少机构数量,降低各部门协调困难,使政府运作更有效率,更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样,简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”,虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。

  换言之,推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任,从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果,那么,它就会像之前的历次政府机构改革一样,陷入“精简?膨胀?再精简?再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益,但正如人们所担心的,如果几个部合并成为一个超级部,权力很大,对它进行监督恐怕更加困难,因此,若没有建立起有效的权力约束机制,在大部制下,原来的“部”降格为“司”,“阎王”变成了“小鬼”,可手中的权没有变,仍然行使过去“部”的职权,那么,大部制改革就可能把过去分散的部门利益,积聚为集中的部门利益。要解决这一难题,惟有真正转变政府职能。

  总之,大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委,其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。随着两会的来临,有关大部制改革将会受到社会的更多关注,笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效,政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。

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