从“鹰派”转为“鸽派”并非城管的出路

　　全国城管?执法?局长联席会议在北京就“天门城管打人致死事件”发表声明，表示城管执法战线的全体同志要深刻反思，迅速整改；同时宣布２００８年将启动“全国城管执法队伍形象建设年”活动，推行温和的“鸽派”执法。

　　城管把自己分为两派：强硬的“鹰派”执法崇拜权力的威力，配备有盔甲、防割手套等精良装备，往往讲话蛮横、行动粗野；而温和的“鸽派”执法则主张亲民、文明执法，堵疏结合以疏为主，教育处罚结合以教育为主，能不罚款就不罚款，为弱势群体想出路谋生路。现在，全国城管?执法?局长们终于认识到，强硬的“鹰派”城管执法注定是走不通的死胡同。这种自我反省的精神值得赞许，但“鸽派”城管的命运就乐观吗？

　　要搞清楚城管队伍为何在近年来“事故多发”，必须追根溯源。１９９６年１０月，为了彻底解决城市管理多头执法，执法部门职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，国家在颁布行政处罚法时把以前的多个行政执法机构，诸如城建执法队、环卫执法队、工商执法队等等合并为一个，这就诞生了现在的城管局或执法局，也即统称的城管。

　　毫不客气地说，城管从诞生之日起，就存在着“先天性疾病”：一是执法边界不清，二是执法程序失范。

　　根据有关规定，城管执法局拥有行使市容环境卫生、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面全部的行政处罚权。这些权力涉及国家法律、法规至少近百部，原本分属于国家不同的行政部门，但是地方政府对城管执法局的无限度授权，将所有执法权集于城管一身，导致权力最终会被非合理性行使。

　　同时，公安机关有公安机关的执法程序，卫生部门有卫生部门的执法程序，而城管执法并没有规定的程序，而且因为执法边界不清也无法设定程序，所以就变成了不论青红皂白上来就罚没、取缔，随意剥夺公民的经营权甚至限制人生自由。这本身就涉嫌执法违法，容易导致执行任务中的简单、粗暴和野蛮。

　　再次，国家的法律授权被无限放大。行政处罚法规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”可见，法律只规定拥有地方立法权的政府才能成立城管队伍，在中国最多只能成立３１个，但是现在各大中城市，甚至县区街道乡镇城管队伍“遍地开花。”即便是在山东聊城和江苏淮安出现了所谓“模范城管”，其成立的合法性也值得怀疑。

　　许多人以为，城管执法的粗暴野蛮是执法中的方式、手段问题，或者是执法者个人的素质问题，因此才有了所谓“鹰派”与“鸽派”的说法。其实不然，过去很长一段时间，立法“大跃进”，部门权力法律化，部门法律利益化。各部门为了维护自己的权力和利益，纷纷成立直属的执法队伍，最终导致了行政处罚权分散，政出多门，乱收费、乱罚款、乱摊派。虽然，最终为了扭转以前的弊病，把所有的部门执法机构交给地方政府统一了起来，但根源性的问题并没有解决，新的弊病又产生。如果说，统一前的各个执法队伍好比是“部门卫队”，那么统一后的城管就好似地方政府的“私家宪兵”，只要效命于一级地方政府，就可以为所欲为。

　　这对一个正常的法制国家来讲是非常危险的。目前的任务，不是把城管从“鹰派”转为“鸽派”，而是要从维护国家法制统一的角度追问所有城管机构的合法性，同时，从维护国家宪法权威的高度为过去诸多的部门立法“治病疗伤”。