大部委制先规划后改革 学者称将缩减7个部委

　　“大部委制”先规划后改革

　　以“大部委制”为标志的行政管理体制改革已经吹响了“集结号”。

　　有学者透露，即将水落石出的方案中，国务院下属部委通过整合，将由原有的28个缩减为21个，按照政务、社务、经务、监管等四大功能划分。

　　此前传闻已久的运输部(整合交通部、民航总局、铁道部、邮政总局)、农林水利部(整合农业部、林业部、水利部)、能源部、环保部(整合环保总局和气象总局)等新的“大部门”，都在方案之中。

　　“这是一个比较理想的总体规划”，2月20日，国家行政学院教授汪玉凯接受本报记者专访表示，本次行政管理体制改革与以往五次最大的不同，就在于事先制订完善的规划，而不是依赖领导个人喜好和判断。

　　在汪玉凯看来，可能出台的总体规划方案另一个亮点，即在政府内部，将决策、执行、监督权力分开，从而推动政府职能转变，也将令政府运行更加顺畅。“大部委制改革能否成功，将直接影响整个行政管理体制改革的成败。”

　　之前改革缺乏规划

　　《21世纪》：外界目前非常关注即将出台的行政管理体制改革总体规划方案，为什么这个方案对本轮行政改革如此重要？

　　汪玉凯：中国过去行政体制改革中最大问题之一，就是缺乏整体规划，有明显的头痛医头，脚痛医脚的问题，而且改革的整体方案不具备权威性和长期性。以至于到现在，我们政府的整体权力结构、组织架构依然没有相对稳定，形成一种有效的治理结构。

　　一个明显的例子是，作为一个大国的政府，我们的政府组成部门究竟应该保持一个什么的数量，主要应集中那些领域，如何尽早使其相对能够法定化，所有这些重要问题至今仍然没有答案，甚至没有从决策层面进行深入系统的分析、论证和比较，这就使历次行政管理体制改革必然带有“人为”而不是“法治”的色彩。

　　因此，这次行政管理体制改革成功的条件之一，就是要制定一个行政体制改革的总体规划，要明确未来中国行政管理体制的组织结构，政务、社会事务、经济事务管理部门的总体数量，决策、执行、监管部门的法律关系等。如果不能对这些关系政府管理组织架构、规则、程序、运行机制等重要问题做出总体规划，就很难使改革取得突破性进展。

　　《21世纪》：从目前的政府架构和运行机制来看，哪些问题需要在方案中重点厘清？

　　汪玉凯：现在政府治理有几个问题，一个是部门设置太多，导致政出多门；政府的社会职能没有完全分开，每一个部门下面还有大量协会等官办的“二政府”存在。这样会导致政府运作成本高、效率低、部门利益被强调等弊病。

　　《21世纪》：能否具体谈谈部门设置的问题，规划方案中可能如何解决这个问题呢？

　　汪玉凯：关于政府部门的设置，其实都是有规律可循的，比如发达国家，不管是美国、英国、日本，大概的内阁部门都保持在12到18个不等。其中大致按照“三三制”，1/3是管理政务的部门， 1/3管理经济事务，1/3管理社会事务。而且你会发现，各主要发达国家设置的部委从称谓到范围都很相似，比如外交、财政、司法、内务、国防、商务、农业、教育、卫生、环境、能源、国土等都是必不可少的。

　　中国目前有一个突出的问题，就是管理社会和管理经济的部门严重交叉，比如卫生部，和10余个部门的职能都有重叠，这些都需要在总体规划中规范。

　　规划具备可操作性

　　《21世纪》：目前的消息显示，总体规划可能将国务院部委缩减为21个，按照政务、经务、社务、监管分开，这是否是一个比较好的思路？

　　汪玉凯：对，我看到了这个方案，也认为是一个比较好的方案，我建议在政府部门内部再将决策、执行、监督分开。总体规划应该是一个非常具体的方案，具有可操作性，而不会只解决战略问题。等到3月份规划通过全国人大会议审议，本轮行政体制改革的大方向就可以确定了。

　　专家称大部委制规划起码要管五年

　　《21世纪》：很多人担心，如果减少政府部门，是否意味着新一轮的政府大裁员？

　　汪玉凯：现在外界对“大部委制”改革的理解有明显不准确的地方。事实上，并不是所有的当代发达国家的内阁都实行大部委制管理模式。

　　一般来说，在发达国家的内阁中，有若干个“超级部”或者叫“大部”。如英国2002年组建的环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等。前者由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成，仅执行机构就有21个，还有几十个咨询委员会。

　　再比如，法国的经济、财政和工业部也是一个超级大部。它负责政策制定、宏观经济管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理等，其下属机构众多，包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅在巴黎本部，工作人员就有近万人。

　　因此，虽然发达国家的内阁部普遍比较精干，但是发达国家决不是单靠这些内阁部就能适应复杂的政府管理的。在这些内阁部下面或之外，还会有大量的执行机构或者叫法定机构、监管机构等，他们执行内阁部的决策，反馈决策执行的信息，共同担负着公共事务管理责任。

　　规划起码要管五年

　　《21世纪》：总体规划可能提出一个什么样的时间表来完成本轮行政管理体制改革？

　　汪玉凯：起码是一个5年的规划，很多东西都没有办法短期内完成。这轮改革成功的关键，一是要制定出一个好的总体改革方案，二是大部委制改革必须成功，三是要在权力的约束和制约方面取得突破。

　　《21世纪》：您认为本轮行政管理体制改革会面临哪些问题？

　　汪玉凯：我国政府管理目前面临的重要问题，在于至今我们没有确立起、或者说没有找到一种十分有效的对公共权力的约束和制约机制。过去历次行政管理体制改革，我们也很重视对政府权力的制约，但腐败在继续孳生蔓延，已经给我们改革的成效打上了问号。

　　就目前政府权力运行的突出问题而言，行政体制改革关键要解决三个方面。一是如何从政府权力的组织结构上，真正建立起决策科学、执行顺畅、监督有力的权力结构，实现决策、执行、监督既相互协调又相互制约的目标。这就意味着我们要改变传统的一些思维，要在政府权力的组织架构上有较大的结构性调整，并使其逐步走向法定化。

　　二是如何有效制约和约束部门利益，解决目前包括事业单位在内的公共部门利益泛化的问题。从长远来看，如果我们的政府部门不能从根本上克服“与民争利”的问题，公共政策制定中的公平、公正的问题，以及规范政府行为的问题，就不能说我们找到了对公权力有效制约的途径。

　　三是在行政体制改革中，建立权力制约机制，必须有政治体制层面改革的配合，如果没有，行政体制改革很难孤军深入，光靠行政体制改革解决对政府权力的有效制约可能是比较困难的。

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