整治垃圾短信亟待突破法律盲区

　　整治垃圾短信亟待突破法律盲区

　　人大代表建议制定不良信息治理和个人通信信息保护条例

　　新年伊始，北京的赵先生用新的手机号码给朋友们发短信说，因为不堪垃圾短信遮天蔽日式的骚扰，他只得新买了一个手机号，朋友们要给他发短信的话，就用新号码，老号码还用着，但只能接打电话，他已经去运营商那里申请取消了老号码的短信功能。

　　如今，只要你是手机用户，就难以绕开垃圾短信。据一家运营商内部人士介绍，现在有一些客户已经不堪垃圾短信的骚扰，要求运营商停止所有的短信服务。

　　在刚刚结束的地方两会中，一些人大代表建议通过手机实名制等方式管住垃圾短信。

　　李德锋等10名广东省人大代表近日建议，广东省政府可以考虑通过省人大制定相关的地方性法规或管理条例，强制规定在广东省境内的所有手机用户必须全部实行实名制。

　　浙江省人大代表、中国移动浙江公司总经理钟天华建议在全省范围内建立绿色网络联动机制，制定出台不良信息治理和个人通信信息保护的管理条例。

　　北京市人大代表、中国移动北京公司总经理何宁更是对媒体透露说，北京移动可能对神州行用户实行“手机实名制”的计划。

　　目前管束垃圾短信究竟有哪些法律的盲区，相关法律的订立是否就能缓解海量垃圾短信的局面？

　　垃圾短信治理遭遇法律瓶颈

　　中国移动天津公司负责人闫五四向记者介绍说，垃圾短信主要有两种来源：一类是端口群发垃圾短信，包括SP（内容提供商）端口、集团客户行业端口和移动自有业务端口，另一类是手机间点对点群发垃圾短信。

　　目前端口群发的垃圾短信，运营商管理起来比较容易，比如，天津移动在投资5000万元建立移动信息服务中心后就管住了SP，毕竟SP数量不多，只要有用户投诉，很快就能查到源头，而且现有法规对SP哪些行为违规说得比较清楚，判断是否违规也比较容易。2007年，仅天津移动就处理了110家违规的SP，关闭了29个SP短信端口，当年实现SP投诉量比2006年下降74％。

　　现阶段垃圾短信治理的难点主要在点对点，也就是手机间的群发垃圾短信，在一些业内人士看来，现行法律的不完善使垃圾短信的治理遇到了瓶颈。

　　闫五四说，公民的通信权利是受到法律保护的，通信过程、通信内容涉及个人隐私，都是应保密的。就像我们寄信，邮局不可以拆看信的内容。短信也是一样，通信运营商无权检查短信内容。

　　目前的做法是利用技术手段，对集中群发、发送条数过多等异常现象进行观察，并经政府授权阻拦。大多数运营商是对每小时发送量超过200条的点对点短信进行系统自动监控，但这种情况很被动，往往是已经造成一定不良影响才发现，比如有消费者向运营商举报，运营商才能处理，这并不能从根本上杜绝垃圾短信。

　　还有另一个问题，目前有相当多的手机用户是预付费用户，比如神州行的用户，这些用户买手机卡时不用登记实名，这也给垃圾短信的发送者提供了空子，他们大量发送垃圾短信后把卡一扔就再也找不到人了，当监管部门发现异常开始追踪时，已经错过最佳时机了。

　　业界认为，只有从立法上取得突破，对垃圾短信的治理有法可依，才能真正收到实效。为此，必须明确界定垃圾短信，明确执法部门权限及执法流程等。还有学者呼吁手机实名制，以便监管者顺藤摸瓜找到垃圾短信的制造者、传播者。

　　浙江省人大代表钟天华在接受当地媒体采访时说，虽然已经投资几千万元整治垃圾短信，但还是不能解决问题。随着技术的提高，垃圾短信也在更新换代，让人防不胜防。因此，除了技术上建立绿色网络进行控制外，还需要管理上、制度上、法律上的支持，只有形成联动机制，才能更好地解决类似问题。

　　治理垃圾短信能否押宝实名制

　　早在2005年年底，公安部、信息产业部和中国银监会就联合宣布，在全国范围内整治手机违法短信。当时的说法是用手机进行违法犯罪的活动越来越猖獗，信产部要求运营商对用户的有效身份进行登记。

　　此后几年，什么时候执行手机实名制一直是舆论关注的焦点，媒体也试图从信产部等部门负责人的讲话中捕捉手机实名制的时间表。

　　如今，尽管没有全国方案，但一些地区已开始试水。上月底，北京市人大代表、中国移动北京公司总经理何宁对记者透露了北京移动对神州行用户实行“手机实名制”的计划，具体方法是“对市场上销售的神州行卡号进行管控，要求用户必须用身份证去办理卡号。

　　广东省的10名人大代表提出的建议是对目前仍在使用流通的“神州行”、“大众卡”一类的卡号手机用户，给予一个整改限期。这些用户要在规定期限内凭身份证到相关电信部门重新办理用户登记，如果过期不登记，原持有的卡号一律作废。他们还建议，“神州行”、“大众卡”一类的新用户，必须凭身份证购买并登记开户；加强检查督促，坚决杜绝购买时无需身份登记、使用时无需识别身份的卡号手机用户，一经发现依法查处；严格规定通信运营商及各级代理商的责任，同时要严格保护用户资料。

　　事实上对于实名制该不该执行，实名制是不是解决垃圾短信一劳永逸的办法，业界一直有不同的看法。

　　支持者认为，预付费手机卡使用的随意性混乱了市场，实名制非常必要，况且实名制在一些国家已经实行。

　　反对者则认为，整治垃圾短信与实名制无关，关键看运营商是否下决心，因为无需实名登记本身是预付费卡优势之一，一旦取消了该特点，相当一部分用户很可能就会放弃使用预付费卡，影响运营商销售。

　　中间派认为，推动实名制工程浩大繁琐，加之假身份证及流动人口庞大等原因，短期难以取得预定效果，但从长远而言应该实行。

　　还有人担心，实行实名制，运营商只有成本，没有收益，缺乏动力。比如，很多预付费卡用户均持有两三张电话卡，实名制后他们可能只会保留一张，目前统计出来的国内手机用户数会大幅度下降。

　　垃圾短信只是个人信息泄露后的冰山一角

　　中国社科院法学所研究员周汉华一直致力于推动保护个人信息的相关立法。周汉华说，现在最严重的信息泄露，是个人身份证和电话号码信息泄露后被不法之徒滥用。身份证号码和电话号码，是信息社会、数字化生存里面最关键的要素，但是这两个“号码”却时常出现在网络上。现在在网络上可以查到许多个人身份证和电话号码。这两个“号码”的滥用，不只会导致垃圾短信的泛滥，最终会危害正常的社会交往和商业秩序。

　　周汉华认为，垃圾短信还只是冰山一角，个人信息的泄露，有可能导致财产的损失，甚至发生刑事案件。比如，你有多少财产，多少房产，你住在什么地方，你家里有什么人，你喜欢访问什么网站，你的作息规律是什么，可以全部描绘出来，实际上你在某种程度上已成为一个透明人，这样很容易受到侵害。

　　这样的信息泄露在国外叫“信息侵权”，已经成为国际社会关注的问题。一个典型的案例是，不久前，英国海关丢了两张光盘，上面有一半英国人的个人信息，事件导致海关署长辞职，布朗首相专门为这个事情做检讨。

　　周汉华说，个人信息保护法，就是要保护对个人信息的处理。个人信息的处理至少包括三个环节：第一谁可以采集个人信息；第二谁可以使用个人信息，怎么使用，包括怎么交换；第三，如何对它进行销毁或者保护。

　　目前的状况是三个环节都不规范，似乎谁都可以采集个人信息。比如居民身份证法里，对于什么时候应该使用、查验身份证有明确要求，但现在很多地方都要求查验身份证，而且似乎也都有权利复印身份证。身份证的信息流失出去对个人来说是一个很大风险。

　　但专家也指出，从立法程序来看，出台个人信息保护的有关法律尚需时日，公众必须学会提防个人信息被滥用，也可以利用现有法律保护自身权益。