温岭“参与式财政预算”升格

　　本报记者　周扬　浙江温岭报道

　　2009年再增加2－3个乡镇参与试点，占到整个温岭乡镇总数的70％以上；温岭市的主要政府组成部门，如教育、城建、交通、农业等占到整个市预算支出70％的大部门，都要拿出来做参与式预算的改革。

　　温岭的“参与式预算”进一步升格。

　　从今年2月23日开始，发端于新河镇的“参与式预算”改革，在温岭市的另4个乡镇得以推广。

　　“参与式预算”是指人大代表和普通民众可以在镇人代会上“参与”政府预算的审查，他们对政府的“花钱计划”发表意见并促成政府预算的调整。这项改革将协商民主与预算审查结合起来，在国内首开先河。

　　“按照温岭市人大的设想，2009年会再增加2－3个乡镇参与试点，实施"参与式预算"的乡镇将占到整个温岭乡镇总数的70％以上。”温岭市人大预算工委主任何培根告诉记者。

　　这些纳入试点的乡镇，财政收入一半以上来自土地出让金。而另外30％乡镇之所以没有纳入试点，是因为土地出让收入很少，基本靠上级政府拨款，预算改革被认为价值不大。

　　何培根还跟记者说，“从明年开始，温岭市主要的政府组成部门，如教育、城建、交通、农业等占到整个市预算支出70％的大部门，都要拿出来做参与式预算的改革。”

　　现场：没有代表公共利益的预算修正案没有通过

　　依旧是香烟袅绕的会场、大嗓门的温岭方言和一问一答式的交锋??2月24日的新河镇人大预算民主恳谈已是2005年以来的第4次。

　　三年前，台下发问的人大代表还面露怯色，问出的问题常常与预算无关，而台上的政府官员大多战战兢兢，如临大敌；三年后的今天，台上和台下的人都已经驾轻就熟。代表提问有的放矢，政府官员回答层次分明。

　　新河镇的《“参与式”预算实施办法(试行)》(下称“实施办法”)规定了人代会上的预算审查程序：在预算民主恳谈大会过后，由5个以上人大代表联名，可以向大会提交预算修正议案。

　　2月24日下午的新河镇人大会场，出现了一个意外的插曲：部分代表提出的“关于增加塘下片教育资金投入”的议案并没有被人大主席团采纳。满脸通红的十几名代表以退场表示不满。

　　一名退场的人大代表说，“预算里修建公园投入350万，为什么不调整一部分资金在塘下建设中小学？”镇政府的回答是，塘下的中小学涉及到一个搬迁方案，不是单纯投入资金的问题。

　　在镇党委书记和镇人大主席的劝说下，这些退场的代表最终返回会场。相比过去几年，今年新河的“参与式预算”讨论火药味十足，每个预算修正案经过辩论程序，才最终进行票决。

　　票决的结果也多少有些出人意料。今年两个参加票决的预算修正案都因为反对票超过半数而没有获得通过。对于预算资金的分配，各方人大代表都有自己的算盘，“那些没有代表公共利益的预算修正案自然不会通过。”新河镇的党委书记朱宝卿说。

　　与老练成熟的新河镇相比，今年第一次实行参与式预算的箬横镇处处透着新鲜。箬横镇与新河镇相距不远，年财政收入也大体相当。该镇人大还有了自己的官方网站，镇上100多名人大代表的照片放在了网站上。

　　2月23日下午，箬横镇人大代表到了118人，他们按照事先设定好的程序对一项预算修正案进行辩论。这项关于全镇河道保洁的预算修正案并没有引起广泛的辩论，一名女代表说了几句赞成的意见后，大会出现了冷场。

　　增加辩论程序

　　新河镇的“热”与箬横镇的“冷”形成了鲜明对比，本次箬横镇的人代会有些像三年前的新河镇：代表还不太熟悉规则，政府则担心预算讨论“出事”。

　　当然，箬横镇的“参与式预算”也有新东西。温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏是民主恳谈的重要推动者，他将箬横镇的创新归纳为两点：

　　其一，是在人代会召开之前，箬横镇人大就搞了两次预算初审，第一次是在1月29日，按地域分成六大片区初审；第二次在2月20日，按功能分为经济、社会、城镇三个组初审。“两次初审间隔开来，让代表有充分的时间熟悉和讨论预算。”陈奕敏说。

　　其二，是在预算修正案票决之前，加入了一个辩论的程序，让预算修正案的提出者和反对者充分辩论。“往年有些人表决会随众，通过辩论可以让更多代表了解预算修正案本身。”

　　箬横镇的《实施办法》以新河镇的作为蓝本，但加入了以上两点创新。同样在今年首次试行“参与式预算”的还有泽国镇、滨海镇和大溪镇，他们大多借鉴新河镇的《实施办法》，并作了不同程度的修改或创新。

　　“参与式预算”除了在同级乡镇推广外，还扩大到上一级政府。今年1月，温岭市交通部门的预算编制，引入了民主恳谈的形式。

　　虽然只是交通部门的预算，但参与的部门包括交通局、发展和改革局、建设规划局、国土资源局，同时引入人大及各个街道和乡镇公众代表、部分离退休人员参与，使交通部门的预算编制完全公开透明。

　　温岭市党委部门，受到政府民主恳谈实践的启发，于今年1月12日通过《中共温岭市委关于党内民主恳谈的若干规定(试行)》，将民主恳谈与党代会常任制结合起来，在党委决策前开展党内民主恳谈吸收民意。

　　“参与是对人大代表最好的培训”

　　记者几年来对温岭民主恳谈试验的观察发现，由于预算民主是一项自下而上的创新，地方领导人的倾向，一定程度上决定着这项改革的成效。

　　早些年，陈奕敏为了“参与式预算”的推广，奔走于各个乡镇之间。结果或者是镇长不同意，或者是镇党委书记不热心，新河模式一直无法推广。

　　直到2007年1月，温岭市新的人大主任张学明上任，情况才有了变化。张学明曾担任过温岭市委书记和政协主席，在温岭德高望重。他上任后公开表态，“参与式预算”不但要继续搞，而且要在全市铺开，并逐步过渡到市一级。

　　有了这种自上而下的推动，“参与式预算”才得以迅速推开。

　　但从乡镇一级来说，领导干部的个人偏好如果有所不同，结果就会完全不一样。据陈奕敏所知，本次试点的大溪镇就不是很热心，该镇的《实施办法》制定缩水，很多必要的程序都被省略，预算的讨论时间只有一个小时。而同在推广之列的滨海镇书记戴美忠，原来是新河镇的镇长，对“参与式预算”了熟于心，十分热衷于在滨海推广。

　　正因为担心官员的更迭影响到改革的持续，陈奕敏十分重视“参与式预算”的制度设计。通过制度将预算民主固定下来，不因领导的变化而变化。

　　制度设计的关键人物，除了陈奕敏之外，还有世界与中国研究所所长李凡和上海人大培训工作委员会调研员周梅燕。

　　李凡评价说，“温岭市的民主恳谈从10年前开始发展的时候，是在村和乡镇一级而且是在体制外进行，经过乡镇一级的公共预算改革已经将民主恳谈的这种协商机制从体制外引入到乡镇政府的体制内。”本次温岭市交通部门的预算改革，又为将来真正在县一级推动公共预算改革打下了一个重要的基础。

　　周梅燕则在各个乡镇的人代会召开之前，对人大代表进行履职培训。如果没有代表培训，参与式预算的效果肯定要打折扣，代表如果看不懂预算，根本就没有办法提出意见。

　　在周梅燕看来，参与式预算能够成熟并推广，最重要的原因，是十年民主恳谈的积累??1999年开始的民主恳谈，让温岭公民知道如何参与政府决策，而三年前的预算民主恳谈，让人大代表知道如何参与政府预算。

　　“十年的参与、协商是对人大代表最好的实战培训。”周梅燕说。