土地出让监管上海破题 数百亿资金纳入人大监督

　　根据上海市房地局官方网站目前已经公布的2007年全市国有土地使用权公开出让结果测算,上海市2007年仅仅通过公开招拍挂途径的土地出让收入总额约420亿元。实际价款将远高于此数字。

　　全国土地出让收入近几年增长迅速。

据国土资源部财务司提供的数据,2007年1-11月底,全国土地出让总价款为9130亿元,同比增长58.9%。2006年为7676.89亿元,增长三成。但是土地出让金收支的监督,一直是政府部门和各级人大的一大难题。这种情况在2008年的上海率先突破,上海市人大常委会2月25日表决通过2008年工作要点,首次把土地出让金收支状况列入人大监督范畴。

　　"这是个破题之举,但要真正实现有效监管还有很多问题需要解决。"上海财经大学房地产研究中心教授印?华指出。

　　土地出让收支谜团

　　据了解,在上海市人大常委会2008年的工作要点中,把听取和审议上海市人民政府关于落实国有土地出让收支预决算管理制度的报告,作为今年市人大常委会监督工作计划的一项要点。

　　该工作要点明确,今年上海市人大计划在10月份的常委会会议上,重点听取国有土地出让收支预决算管理制度建立的进展情况、2007年决算情况及2008年预算编制情况。

　　值得注意的是,在今年初上海市人大表决通过的政府工作报告中,明确提出要切实增强财政性资金和社会公共性资金运行的透明度,要进一步加大财政性资金向社会公开的力度,并按照国家要求,依法把预算外资金纳入预算管理。

　　而土地出让金收入情况一直游离于政府预算外收入之外,并成为政府预算外收入的"主力"。

　　国务院发展研究中心此前的一份调研报告披露,在一些地方政府,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

　　土地出让收支的谜团首先来自于各地政府土地出让收入的"高度机密"。

　　记者咨询了多位业内资深人士,均反映对政府的土地出让金收入情况一直未有较为详细的官方资料公布,主管部门对这块信息一贯是"讳莫如深"。

　　"作为开发企业,我们只能知道的是接触到的地块出让情况,但总体而言,由于政府土地出让途径较多,每块地的情况各不相同,如果政府不愿向社会公开这方面的信息,外界是很难获知的。"上海本地一位开发商负责人表示。

　　而对记者根据房地局网站公布的出让结果得出的420亿元土地出让数据,这位负责人表示,这只是其中的一部分,而且每块地的出让要求及金额构成也不一样,并不能直接等同于全市的土地出让金收入,"真正的数字可能还要高"。

　　加上地方政府土地出让规模由于受到调控政策、市场走势等各方面因素的影响,每年的土地出让金规模往往差别较大,这也在很大程度上增加了监管的难度。

　　印?华则表示,除了公开途径的土地出让收入外,各种形式的非公开出让方式如协议在一定范围内还是存在的,这些也是各地土地出让收入的重要部分,而这部分资金就更不为人知了。

　　其次,则是土地出让金的支出情况长期处于未公开状态。

　　上海市发展计划委员会、上海市财政局、上海市房地局2001底联合发布的<上海市土地出让金管理办法>规定,土地出让金收入实行"收支两条线"管理。全市出让金由市房地局按出让合同约定的金额收取,统一于每月20日将上月结清地块的出让金收入上缴市财政局专户。同月底,由市财政局按以上比例分别划拨给各区(县)政府、市房地资源局、市城投总公司;建设用地有偿使用费由市财政局按规定上缴中央;市集中使用的建设专项资金,由市计委根据市政重点建设任务统筹安排。

　　但是一直以来,上述使用办法的第三方监管角色一直是缺失的。

　　上述国务院发展研究中心报告还曾指出了地方政府对土地出让金的支出分配格局:30%~40%左右用作基础设施、道路、学校等公共目的用地;30%~40%左右用于工业用地;另外大约还有30%,就是商业和住宅用地,其中一半建经济适用房,只有15%才是真正的商业用地和房地产。

　　监督尚需升级

　　上海市市长韩正日前在上海市两会期间表示,今年上海市政府将向市人大常委会报告土地出让金等资金运行情况,今后要在向人大常委会公开的前提下,逐步向全社会公开。

　　"人大常委会参与监督,向人大常委会公开是土地出让金收支走出谜团的第一步,最终必须向全社会公开。"印?华坦言,即便如此,存在的问题还是很多。

　　近几年国家规定经营性国有土地使用权出让一律采用公开招拍挂的方式,但在一些地方的实际操作中,依然给公开招拍挂人为设定门槛,甚至存在为指定企业"量身定做"入围标准的情况,这种情形下的土地出让金收入同样受到社会各界的置疑。

　　对此,印?华指出,在土地出让过程中的"灰色运作",同样应该是土地出让金收支监督扩展的一部分。

　　2007年7月开始,国家审计署展开了一场涉及北京、上海、天津、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、成都10个城市土地出让金和土地开发整理资金的专项审计调查工作,重点审计2004年至2006年的土地出让金的征收管理使用情况,以及4个直辖市和黑龙江、安徽、山东、湖南、广东、四川6个省份的土地开发整理资金情况,特别是"8?31"期间的私下协议出让土地。据透露,审计发现了不少问题,并上报给了国务院。但具体审计情况未向社会公开。

　　其实,从2006年10月已基本修订完成并上报国务院的一份名为<土地出让金收支管理办法>的文件来看,上海把土地出让金运行纳入人大监督,仅仅是走出了土地出让金收支严格监管的最基本第一步。

　　据公开资料,上述文件草案中,除规范地方政府对土地出让金的使用作为重点外,还提出建设用地出让城镇土地使用税提高两倍,新增建设用地有偿使用费和耕地占用税各提高一倍;地方土地出让金收支,将采取在财政部系统中设立"国有土地有偿使用专账"的方式,按照国有土地出让金收入的一定比例,建立"国有土地收益基金",并规定地方政府不得作为当期收入安排使用,实行"收支两条线",并接受地方人大的监督。该草案虽未形成国务院正式文件下发,但其中的一些规定已由财政部、国税总局和国土部以通知的形式发布。

　　上海市房地局有关人士表示,纳入人大监督只是个开始,相关的工作将逐步展开,例如规范土地出让金收支的规划、上报审批及完善上报信息等, 但目前相关的工作尚未在相关部门全面展开。

　　在这位人士看来,上海市从今年开始把土地出让金收支纳入人大监督,与该市今年确定的经济适用房、廉租房为核心的住房保障体系密切相关。根据此前的中央政策规定,土地出让金固定比例的部分需要用于廉租房及经济适用房的建设。"加强对土地出让金收支的监管,正是保证新的住房保障体系顺利推进并完成保障任务的关键之一。"