温岭“民主恳谈”纵深化：参与式预算改革推至市一级

　　田享华

　　2月下旬，温岭的各乡镇正在热闹地开人代会，也是以“民主恳谈”声名鹊起的温岭市民主恳谈办公室副主任陈奕敏最紧张最忙碌的时候。

　　一方面，温岭的人代会酝酿着一次重大革新??引入预算修正案的代表辩论程序；另一方面是将3年前诞生于新河镇的参与式公共预算改革扩大到市里五个大镇；更重要的改革是从镇一级上升到市一级层面，先拿温岭市交通局的部门预算试刀“民主恳谈”，明年还将扩大到更多部门预算。

　　一条路引发辩论

　　多次来温岭进行培训的上海市人大常委会培训工委调研员周梅燕解释说：“代表修正案必须保证预算总额平衡，增加某项预算必须同时削减另外项目的预算额。”

　　对于辩论，复旦大学选举与人大制度研究中心主任浦兴祖教授也全程观摩，他告诉记者，“周恩来总理在1956年就说过可以在人代会上开展辩论，但此后50多年从没有发生过这样的事情。直到上世纪80年代审议《破产法》时才在全国人大常委会层面出现过辩论。”

　　他期待新河能从基层开这一先河。而这次列入辩论议程的两个修正案，恰好都最富代表性和争议性，适合于辩论。其中以长麻路改造计划的修正案争论最为激烈。

　　其时，新河镇有一著名的长屿洞天景区，附近有三个村庄，长麻路就是连接村庄与景区的道路之一。由于景区归温岭市直接管辖，三个村庄没有能从景区直接获得多少收益，反而因为大量车流通过让原本的石块路损毁严重，出行不便。为此，这三个村的人大代表希望由镇里出钱对这条道路进行全面改造和维护。

　　按惯例，村里修路一般是村与镇各出一部分，现在全部由镇里负担可能造成其他村庄不平衡。正如一位新河官员所担心的，“开了先例，如果其他村修路也要镇里完全负担就麻烦了。”

　　因为决断非常困难，新河人大主席团决定将修正案交付大会辩论和表决。

　　果然，领衔的代表在大会上宣读修正案内容话音刚落，便有代表站起来反对，毕竟路修好后，临近村的好处很明显，不单纯是作贡献。该反对意见赢得了一部分代表的掌声，同时，也引来了另一位女代表的抗议，她认为路要修，而且要修好，不仅镇里要全部负担预计的100万元，还要增加到150万元，多出的50万元由项目征地报批成本的3000万元开支中节约出来。与之相伴的又是一片掌声。

　　如此反复五六个回合，再到后面，争论焦点转移到道路的改造方式上。有代表主张即便要改造长麻路，也应该保留石板路的当地历史特色；也有代表主张全都改成水泥路面，否则石板路一到下雨天还是避免不了泥泞。随着代表的话声起落，掌声也不停歇。

　　在没有新的辩论意见提出后，这项修正案提交代表票决：37票赞成、6票弃权、42票反对、8票作废。结果是该修正案未过半数，不能通过。

　　预算报告过险关

　　修正案没有通过，大会闭幕后，这些代表便围着新河镇党委、政府、人大的负责人，希望反映更多的情况。事后新河镇长郭海灵说：“修正案通不过，是正常现象。”

　　新河镇党委书记朱宝卿也在感慨，“如果在辩论结束后不是立即票决，而是再增加一个分组讨论环节，或许更容易达成一致。”政府预算报告没有用票决。这一点，在泽国镇才出现突破。

　　2月29日，泽国镇的人代会上同样发生了代表辩论这精彩一幕。泽国镇人大主席阮传正告诉记者，当时，政府预算报告中决定投资200万元修建历史遗迹文昌阁，当时有三种意见：一是不主张重建，要把钱投到教育方面；二是主张缓建，文昌阁的旅游价值不大，受益面有限，可以慢慢建；三是大建，还要增加投资。最后，经过主席团讨论和大会辩论，将投资压缩到100万元，该修正案高票通过。另外增加居委会经费的预算修正案则被否决。

　　但更为突出的是，泽国的政府预算草案没有按惯例举手表决，而是票决。赞成预算报告的票数仅有60票，只比法定过半数多了6票（应到代表107名的半数是54票）。周梅燕就说，如果再差几票，可能就会酿成全国首起乡镇预算被否决的先例。

　　“最初决定票决预算草案时，也有担心。预算没有高票通过，也说明工作还有改进的空间。”阮传正说，“高达2.4亿元的预算收入怎么花，老百姓才最有发言权。”

　　三审预算

　　今年，温岭市将新河模式推广到箬横、泽国、滨海、大溪四个镇。“如果推广顺利，明年还将增加2到3个镇。”温岭市人大常委会财经工委主任何培根告诉《第一财经日报》。

　　而每个镇在推广的时候，也并不是完全照搬新河的模式，都各有一些创新。箬横在预算初审上，就往前推进了一大步。

　　箬横镇人大主席朱华通说，箬横发动一次创新：在人代会前一个月就将预算草案发给代表，并组织代表走村串户直接听取村民意见。1月29日~30日，箬横镇举办了2008年财政预算草案（附预算细化说明）初审会，初审会以白峰、东浦等片区进行审议。其间，五六十名人大代表和村民代表针对预算草案和报告提出了七八十条意见和建议。其中，有的就直言不讳地说政府办公室事务的经费1592万元太多，要求减少150万元的意见；也有嫌保障乡村治安的“天网工程”100万元经费太少，要求增加的建议。

　　初审全程都有记录并上箬横人大网公布。所有意见和建议收集上来后，经镇长办公会议讨论，对原来的预算草案进行了二三十处修改。由于办公室事务的经费中行政人员的工资和离退休人员及村干部补贴就达1201万元，这是相对固定的费用，其余的公用经费391万元如果再减少150万元就会让许多事务捉襟见肘，故而该意见没有被采纳。而广受关注的天网工程则适当增加20万元。

　　经过二次初审的预算草案和报告，已比较充分反映了代表们的意见。直到最后，才是人代会正式开幕的“三审”预算。此时的预算报告，较好地避免了泽国“低票过险关”的情景。

　　快速升格的试验

　　除了增加辩论程序、扩大范围、提前初审外，温岭“民主潮”还有一个新特点就是：往上走??将公共预算改革从乡镇一级提高到市一级来做。目前，进行的是部门预算民主恳谈试验，1月13日，温岭市交通局就迈开了第一步。

　　在预算的初审阶段，交通部门改变过去由财政部门一个部门主导的局面，而是通过民主恳谈的方式，由人大牵头，扩大部门参与（包括交通局、发展和改革局、建设规划局、国土资源局），同时，还引入人大及各个街道和乡镇公众代表、部分离退休人员的参与。最终，52名人大代表和民意代表对总计28081万元的交通预算资金摊在阳光下讨论。

　　温岭市人大常委会财经工委何培根主任就向记者透露，“市里还有不少部门希望带头搞预算民主恳谈，我们没有同意，因为这样工作量太大，需要好几个月时间准备。”而之所以选择交通局，则是因为对于交通问题，老百姓的切身感受可能更具有说服力，提出意见的门槛低，容易搞起来。

　　不过，对于明年，他还是主张更多温岭市政府所属部门（如教育、城建、农业等占到整个市预算支出70％的大部门）出来做参与式预算改革。这些努力也有赖于温岭市新的人大常委会主任张学明的支持。张学明此前曾担任过温岭市委书记和政协主席，在温岭德高望重，2007年1月才转任市人大常委会主任。他上任后公开表态，“参与式预算”不但要继续搞，而且要在全市铺开，并逐步过渡到市一级。这不仅让因“人走政息”陷入改革困境的新河更坚定地走下去，还让温岭的这一步彻底的“活”了。几个镇的相关负责人也都表示，“改革有瑕疵，可以不断完善，但是绝不能倒退。”

　　一直积极支持温岭革新的世界与中国研究所所长李凡很赞成张学明的开明，他认为温岭市在乡镇一级试验了三年之后，才提出来市（区县）以及部门的预算改革，而且是从一个部门预算入手。“这是一个稳健的、循序渐进的做法，对于推动中国的政治改革来讲，是有很强的参考意义的。”

　　不管这场改革还有多少待改进之处，在浦兴祖等全程观摩的学者与官员看来，中国参与式预算试验田的温岭，此次在人代会史上首次引进“大会辩论”已然意义非凡。